大灾无情,能在天灾中幸存,魏晋南北朝的防灾救灾政策功不可没
魏晋南北朝时天灾之频繁、酷烈,远超秦汉隋唐,加之战乱不息,天灾人祸,朋比为虐,使原本繁荣富庶的黄河流域,几遭灭顶之灾。很多统治者也清醒地认识到,无论灾异因何而发生,是否努力防灾救灾,将决定本朝存亡兴衰。因此,灾异发生前后,历朝统治者多能采取程度不等的防灾救灾措施,并逐渐形成一套成熟的防灾救灾行政管理机制。这一时期防灾救灾的措施有哪些?防灾救灾行政管理体制是如何运作的?对后世又有什么意义和价值?
一、灾前防灾措施
至迟从周代开始,人们就已认识到:不能等灾害发生后再去赈灾,若灾前有充分准备,可降低灾情危害。基于此,很多人提出防灾预灾的理论。其中比较重要,且基本为后世沿循的,主要有努力耕作、兴修水利、重视仓储等。
魏晋南北朝时,历朝帝王屡颁重农诏书,敦促各地官员重视农作,以备水、旱等灾害。为体现对农业生产的重视,魏晋南北朝历朝国家礼典中,都沿置周礼中的藉田礼,帝王亲自耕作,目的在于凸显帝王对神灵的虔诚和敬畏,也会使神灵欣慰,赐予帝王福佑,同时也是为民示范,可敦劝农民勤耕。
皇帝亲耕
为贯彻重农劝农政策,历朝多制定严明赏罚、奖励农桑的政策。有的将“敦本(农业)息末(商业)”列为地方官主要工作内容之一,甚至将农耕成绩和官员政绩考核结合起来。即便擅娴游牧的鲜卑拓跋部人,初入中原后,也“劝课农耕,量校收入,以为殿最”。
除了重视农耕,还是兴修水利。“大禹治水”的传说,已充分反映先秦时人对水利工程防灾减灾功能的认识。魏晋南北朝时虽战乱不息,朝代迭频,但历朝统治者都重视水利工程的修浚。这一时期修浚的水利工程数量众多,不胜枚举。尽管后人评价其“少有创新,大多守其成”,但不容否认,它们在发展农业、防灾减灾方面,确曾发挥重要作用。
先秦时人还充分认识到灾前预储粮食的重要性。《礼记·王制》:“国无九年之蓄曰不足,无六年之蓄曰急,无三年之蓄曰国非其国也。”西汉宣帝时,耿寿昌奏建常平仓,若遇灾年,储藏的粮食可赈济灾民。泰始四年(268年),西晋在京师洛阳修建常平仓。永明五年(487年),南齐在京师建康(今江苏南京)及扬州、南徐州、荆州等地,均建常平仓。北魏也建有常平仓,并专设“和籴大使”、“和籴使”职掌。
张家口市蔚县常平仓
二、灾中减灾措施
灾害爆发时,历朝统治者的救灾措施,主要有祭祀天地诸神、修政、赈济等。
祭祀天地诸神。由于时人普遍相信天灾乃上天对天子品德、施政有阙的警诫,因此,灾害发生后,很多帝王都会举行各种祭祀天地神灵的祭礼,祈求上天宽恕,降临福佑。如天旱时,要举行祭天祈雨的“雩”礼,期间要祭祀社稷、山林川泽、群庙祖先、古来有益于民的公卿良臣。然后大雩,祈上帝。
反思修政。除祭天地诸神外,君臣要诚心反思,修补以往施政之阙。皇帝要深刻反省自责(常见形式是下罪己诏)、减膳、避正殿、素服、撤声乐等。然后命群臣上奏,直言以往施政之阙。还要妥善处理以下七件政事:“一,理冤狱及失职者;二,振鳏寡孤独者;三,省徭轻赋;四,举进贤良;五,黜退贪邪;六,命会男女,恤怨旷;七,撤膳羞,弛乐悬而不作”。此外,临灾大赦或减刑的记载,也屡见文献记载。如此,才能逢凶化吉,“人君大臣见灾异,退而自省,责躬修德,共御补过,则消祸而福至”。
赈济灾民。魏晋南北朝时常见的赈灾方式,有开仓赈济、赈贷、移民、调粮等。赈济主要是朝廷从国家仓储里无偿调拨粮食、布帛等生活用品分给灾民,向灾民施粥、棺、衣、药等。
赈贷是指朝廷将钱物借给灾民。灾后,灾民需将所借钱物归还朝廷。这种借贷基本都是无息借货。
移民,指若某地受灾极其严重,朝廷救济不及,会命灾民“就食”、“就谷”于未受灾的临近丰赡地区。灾民沿途食需,由途经官府供应,他们所移往地区的官府,要做出相应的救助安排。
调粮,是指灾害发生后,若灾区仓粮不敷使用,皇帝会令从异地调拨粮食等救济灾区。为加大救助力度,减轻政府负担,朝廷还会减免沿途关税,鼓励商贾私人贩运救灾物资。
三、灾后恢复重建措施
灾后为了尽快使灾民安居、恢复生产,稳定社会秩序,历朝多采取助灾民重建家园、恢复生产、蠲免赋役等救灾措施。
大量民众因灾而流落他乡,不仅备受艰辛欺凌,而且也是极不稳定的力量,稍有不慎,即会酿成民变,动摇国本。因此,历朝统治者多软硬兼施,承诺灾民“各还田宅”、“蠲课五年,停其徭役”,或威胁“违者配徙边镇”,以促使灾民尽快返回家园。
为使灾民生存下去,必须在灾后迅速恢复生产。历朝一般会下诏督促灾区官员向返乡灾民发贷粮种,让灾民及时播种,无误农时。同时,历朝大多会蠲免灾民一定时间内的赋役,以减轻灾民的经济负担,利于灾区经济恢复和社会秩序的稳定。
四、救灾行政管理机制
虽有较健全科学的防灾、赈灾理论和措施,但如何有效实施,防止贪污、靡费现象发生,也是历朝统治者亟需解决的问题。这一时期,历朝基本沿用秦汉时确立的管理机制:灾区官员向上级/朝廷报灾——皇帝下诏救灾——灾区官员奉诏救灾。
从有关文献记载来看,国家统治机制正常运行时,灾区官员向上级、朝廷的灾情报告大多比较及时准确,隐瞒不报或夸大、降低灾情的情形似不多见。
灾区官员向朝廷禀报灾情后,朝廷通常会采取以下两种方式处理:
一是遣使巡行、赈恤灾区。这实际上也有核实灾区灾情、酌定救灾措施的用意。大多数情况下,奉诏巡视灾区的是职掌监察的御史、侍御史。巡视后,他们要将灾情如实禀报朝廷,并按诏书中“许以便宜从事”所赋权力,履行了解灾情、疏决囚徒、处理刑政、纠劾贪官、赈济灾民等职责。
二是皇帝直接诏命灾区官员开仓放粮,颁发物资。晋武帝泰始七年(272年)六月,大雨,伊、洛、河溢,四千余家房屋被毁,三百余人溺毙。武帝就诏令灾区官员“振贷给棺”。
魏晋南北朝时,很多皇帝的救灾诏书中会明确说明:灾区官员接诏后,应迅速组织救灾。若救济不力,要受严惩。但若灾区官员尚未接到赈灾诏书,就擅自开仓赈济,也要依法免官、降级等。东晋时,吴兴太守王蕴鉴于郡荒人饥,屡屡开仓赈济,主簿劝他先申奏朝廷,得到皇帝诏敕后再开仓赈济,但王蕴认为这不符合急救准则,“若表上须报,何以救将死之命”,就是说等着朝廷旨意再救灾,很多灾民等不及都死了,所以他断然开仓赈济。尽管灾民“赖蕴全者十七八”,但他还是因违制而被免官。
文史君说
魏晋南北朝防灾赈灾理论、措施,大多是对先秦秦汉的继承,少有新意,既无系统健全的救灾体制和相应法律规定,也没有专门的救灾组织管理机构,很容易出现政出多门或推诿扯皮等现象。赈灾效果几乎完全取决于灾区官员的施政素质、道德感、使命感的高低,当时战乱不息,政权频迭,往往很难举全国之力赈灾,而且高度集权式的救灾体制虽然便于国家宏观调控,但是需层层申奏批复,难免会延误救灾黄金时效性,影响赈灾效果。
纵使如此,魏晋南北朝时很多统治者基于稳固自己统治的考虑,能积极防灾赈灾,逐步提高政府管理水平,其中一些有益的思想、措施,对后世乃至今天依然具有借鉴意义。从某种意义上来说,魏晋南北朝时许多民众得以从频酷天灾中幸存下来,与历朝积极防灾赈灾无疑具有一定关联。
参考文献
王仲荦:《魏晋南北朝史》,上海人民出版社,2003年。
陈高墉:《中国历代天灾人祸表》,上海书店,1986年。
王亚利:《魏晋南北朝灾害研究》,四川大学博士学位论文,2003年。