何丕洁：农村集体经济组织成员身份认定条件要明确

    何丕洁    2015年07月27日07:00

全国政协常委、民革中央副主席 何丕洁

农村集体经济组织成员的身份认定，是农村产权制度改革中的基础性问题，也是确权登记工作中普遍遇到的难题。

“农村集体经济组织成员”在法律层面上首次出现在《农村土地承包法》第五条“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地”。由此推知，农村土地承包经营权是建立在农村集体经济组织成员权基础上的一种权利。而且，在确权登记工作开展过程中，多地都明确提出“确权登记颁证中的重大事项均应经本集体经济组织成员民主讨论决定”，使得集体经济组织成员身份与个人利益密切相关。事实上，争议最大、最难确定的恰恰是农村集体经济组织成员的资格问题。

分析其原因，主要是我国法律尚未对“农村集体经济组织成员”概念以及其资格的认定问题给出具体解释，造成相关法规条文的不具体和不可执行性。当前，农村集体经济组织成员身份的认定，受当地乡规民约、传统观念和历史习惯等因素影响较大，“乡土”气息较浓。在实践中，一般以依法取得农村集体经济组织所在地户籍为基本原则，同时结合当地实际情况和传统习惯来确认成员资格。但在某些特殊人群的身份认定上有较大差异，如外嫁女、上门婿、超生子女、服刑人员等，又如户口暂时迁出的高校在读学生、现役军人，以及取得非农业户口并纳入城镇社会保障体系的原成员等，由此引发的矛盾较为突出，不利于确权登记工作的顺利推进。

为此，建议：

一、明确农村集体经济组织的内涵外延及其权能

随着农业规模经济的发展，各类集体经济组织增多，但现行法律的有关规定使得村民委员会和农村集体经济组织职能交叉，农村集体资产由谁处置，没有明确的法律规定，给确权带来难题。而我国涉农法律中对农民集体、农村集体经济组织等词条都未作明确界定，且常常并行使用，导致概念更加模糊。

建议以法律条文的形式，明确农村集体经济组织的内涵外延及其权能。并以此为准绳，修订《民法通则》、《土地管理法》、《农村土地承包法》、《物权法》等法律中有关农民集体的表述，规范“农民集体”和“农村集体经济组织”的使用，厘清村委会和村集体经济组织之间的关系。建议将土地等集体资产的管理权完全归属到农民集体经济组织，而村委会主要承担村庄的公共服务职能。

二、尽快研究出台集体经济组织成员身份的认定标准

农村集体经济组织成员资格问题事关广大农民的基本民事权利，只能由全国人大制定的法律规定，但现阶段条件还不成熟。建议由各地根据实际情况出台地方性法规或规范性文件，明确农村集体经济组织成员资格认定条件，规范成员资格认定和取消、登记、变更等程序，坚持公平公正，防止政策“翻烧饼”。待条件成熟后，由全国人大出台原则性的认定标准。

具体操作上，考虑到农村各类人员的情况千差万别，农村集体经济组织成员身份的认定，应充分尊重农民意愿，坚持程序合法、公开，由农村集体经济组织成员充分协商、民主决定。

三、修改完善相关法律法规，杜绝侵犯权益的行为

一是建议取消或修改《农村土地承包法》第26条中“对全家迁入设区市转为非农业户口的，应收回土地承包经营权”的规定，以落实国家为鼓励农民在城镇落户而出台的国务院2014年25号文中，关于“现阶段不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件”的要求。而农民的“退出机制”则需要在探索与实践的基础上，再进行进一步的理论研究与制度设计。

二是在充分尊重农民意愿的同时，要注意防止大多数成员利用民主议定程序侵犯少数人合法权益的情况发生。建议在全国人大制定法律作出明确规定之前，当事人不服身份认定结果并提起诉讼的，或村民自治组织难以作出身份认定的，可由人民法院依照现行法律作出裁定。

来源：团结网