路乾：小作坊、大民生，乡村小微工业发展为什么这么难
作 者：路乾（中央财经大学经济学院教授）
来 源：人文学会（HES1929）
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城市化依然是提升农民收入的主要途径，但是对于留守的乡村居民，制造业内迁对于提升其收入具有重要意义。近年来，沿海企业向东南亚转移工厂的趋势明显，虽然有部分企业向内陆转移，但在广大内陆地区，并没有出现80年代在东部沿海乡村，普遍兴办制造业企业的景象。内陆交通设施已比较完善，有返乡的熟练劳动力，招工比较稳定，也有不少闲置撂荒的土地，要素成本不高，但是为什么没有出现大量的小微制造业企业？为什么实现“农民在家门口就业”的实际需要这么困难？
据国家统计局通报，2021年一季度农村外出务工劳动力数量1.7亿多人，比2019年同期减少了246万人。外出务工人口增长缓慢乃至减少，并非因为多数返乡农民有事可做，恰恰相反，不少农村劳力闲置，想工作但找不到工作。据笔者在四川某农业乡镇调查，大部分农村的中青年外出务工，但是返乡人口逐年增多。该镇3.1万人，依各村情况不同，返乡人口大约在务工人口的5-10%之间，估算下来约有上千人，大部分返乡者没有打工。
（一）收入提升后，对“上有老、下有小”的关照是返乡的主要原因
伴随外出打工收入的提升，家中一人在外务工的收入得以支持全家生计，对子女教育的重视程度日益增加，返乡意愿增强。返乡者中，以四五十岁的妇女居多，老公长期在外打工。这个年龄段的家庭，“上有老、下有小”：担心六七十岁的老人独自在家，摔倒了无人照看；孩子、孙辈上学读书，老人无力督促学习，小孩玩乐会耽误学业。
外出打工的工资虽高，但城市房价高，不足以支持居家迁徙至打工地定居。一方面是外出打工的高收入，另一方面是照看老人和小孩的现实需要。权衡之下，夫妻中的一人在外务工，另一人放弃打工收入、返乡照看，实在是不得已的选择。
（二）返乡生活创造不了太多享受性收入
返乡的生活并不轻松。乡村有田园风光，也可以陪伴子女与老人，但是创造的“享受性收入”，仅够补偿打工收入的损失。农村妇女要洗衣做饭、照顾孩子读书。常见的现象是，农村居民一早骑着电动车，送孩子到镇上的小学初中上课，傍晚放学时接孩子回家，晚上监督孩子功课。老人早出晚归，种地养猪。近年来对农村养殖管的越来越严，仅靠种地，没有太多结余收入。
（三）资产使用状况决定收入来源
依照经济学家费雪的观点，收入来自于资产。什么样的资产结构、产权是否清楚、利用是否充分、资产可否转让、市场规模大小，皆会影响收入的流量与结构。
例如，北京城里的老年人将房屋出租，搬进养老公寓，以房租养老，在支付公寓花费后，每年还有几万元的结余收入。老人缺乏劳力资产，但是拥有住房资产，房屋的租金所得是主要收入来源。房屋产权是否清楚，以及外地年轻人对住房市场的需求大小，对老人的收入有较大的影响。
相比之下，大部分乡村居民的资产，是土地、住房、劳力，加上务农与务工的知识。年轻乡村居民外出打工，农村的土地与住房缺少市场需求，创造不了多少收入。近些年非粮化、对养猪的限制，务农的收入微薄，致使务农的知识资产贬值。为农民创造收入的资产，主要是劳力，加上在沿海打工积累的技能知识。熟手的工资要高于无技术的工人。
加入小微加工企业，与城市或发达地区建立联系，是其劳力与知识资产获得收入的前提。笔者访问的一家箱包厂，生产出口至日本的手提袋；制衣厂，加工的服装卖到广东；酒盒厂，供应当地的酒厂。通过企业与外界保持着经济联系，加入全国乃至全世界更广阔的经济循环，是农村打工者获得高于务农收入的前提。
因此，农村居民的收入，取决于是否充分地利用了劳力与知识资产。是否在打工；是在大城市、县城、还是在乡镇打工；产品是卖到本地、全国还是出口；是做技术工种还是普通工种；一年有多少时间可以工作，晚上是否加班？
（四）打工积累的知识资产面临贬值的风险
失业的本质，是资产缺少市场用途。返乡即失业，劳力与知识资产缺乏用途，致使资产贬值，收入下降。大人送孩子上学后，白天在镇上无事做，聚在麻将馆打麻将。麻将馆遍布乡镇，白天总是满满当当的。返乡的农村妇女，在家无事做，或者在作坊的工种与在外打工时不匹配，收入大幅下降，知识资产大幅贬值。
二、乡村小微工业解决农民就业难题
（一）返乡老板带回就业机会
与农民工一同返乡的，还有在外创业有成的老板。这些老板年轻时外出务工，其后开厂做生意，积累了技术、管理经验及市场人脉。同样因为“上有老、下有小”，选择返乡创业。内陆交通的完善带来物流成本大幅下降，返乡招工比较稳定，且多数是有经验的熟手，也是返乡创业的原因。
返乡创业为农村居民提供了就业机会。以笔者调研的四川某乡镇为例，户籍人口3.1万人，多数中青年劳力外出务工。场镇上有4家制衣厂、1家箱包厂、1家纸箱厂。其中，箱包厂生产手提袋，出口至日本，租用1000平米大小的地下停车场，摆放几十台缝纫机，雇佣五六十人。4家制衣作坊，接受广东等沿海地区的订单，在网上开店，租用紧邻乡镇农村居民的住房，占地约五六十平米，雇佣二三十人。纸箱厂，给当地酒厂生产酒盒，租用了2000平米的场地，目前只利用了一小部分，雇佣二三十人，农忙后可以雇佣八十多人。总计下来，这几家企业解决了200多人的就业。在沿海制衣的工资大约是四五千元，在四川内陆乡镇仅两三千元，但是对于在乡镇上等孩子放学的妇女，已经是一笔不小的收入。
（二）在乡镇建厂便于接送孩子上下学
乡村产业，是放在村里更好，还是放在乡镇更好？调研中了解到，小微作坊开在乡镇，主要的好处，一是为送孩子上学后白天在乡镇闲置的妇女提供场所和机器设备，二是对不熟练的工人提供咨询指导。
在乡镇办厂，要比开在村里，对打工者有更大的吸引力。这是因为，乡村妇女早上8点前送孩子上学，晚上6点多接孩子回家。白天待在镇里，在工厂做工，接送孩子较为便利。如果把工厂开到乡村，要骑电动车返回村里，晚上再去镇里接孩子，反而较为麻烦。离学校较近的作坊，招工也更为容易。
（三）计件工资灵活，但工人效率低
这几家企业采用的是计件工资，大部分技术工人可以拿到两三千元，无技术的普通工人可以拿到一千多元。计件工资有较大的弹性，如果晚上加班可以拿到五六千元。农忙时节，要下地插秧或收割，或家里有婚丧嫁娶，也可以不来做工，少赚点钱。
在家附近工作具有灵活性，但也导致返乡企业的管理成本较高。老板与员工没有签订正式的务工合同，员工有较灵活的流动性，今天在作坊里打工，明天就可能外出务工。老板与员工是本乡人，遇到员工婚丧嫁娶，或农忙时节请假，知其有事，不好拒绝。返乡企业招工容易、工资低，但是相比于在沿海办厂，工人的生产效率有较大程度的下降。
（四）小微作坊是服务的载体，而不是具有管理协调职能的企业
小微作坊较为松散的组织形式反映出，小微作坊是为乡村居民从事加工生产提供服务的载体，而不是具有较多管理协调职能的企业。这种组织形式适合乡村居民分散居住、照看老人孩子、乡村礼俗事务多、季节性务农、外出打工意愿较强的特点。对于小微作坊，应该采用不同于沿海制造业企业的监管政策，过度监管会提高其管理成本，减少老板的收入和乡村居民的就业意愿。
三、小微作坊找不到土地与厂房
多数小微加工作坊租用底商及农民住房，但是企业主普遍反映希望能有块地，不需要太大，几亩地，盖一个像模像样的厂房。租用厂房的产权不稳定，五年租期终止后，存在房东不续约的风险。企业主表示，如果能在乡镇附近获得40年的集体建设用地使用权，自己可以出钱建厂房，工厂还可以扩大招更多的工人。现有的二三十万一亩的集体建设用地入市价格是可以接受的。
各地开展的集体建设用地入市与乡村振兴，更多地是发展乡村旅游、生态康养项目，并没有多少土地用于在乡村建设小微制造业厂房。旅游与康养项目形象好、少污染，容易获得资金和政策支持。但是，不是每个乡村都有旅游资源，而多数旅游项目不在场镇上，能解决多少接送孩子的闲置乡村劳动力，是个需要回答的具体问题。
在乡村建制造业厂房，只是将曾经在沿海成功的发展模式搬到内陆。返乡的小微作坊有现成的订单、成熟的管理经验，不需要太多基础设施投资，也没有什么污染，而返乡的农村居民具有劳力和知识资产，也有打工就业的需要。企业与乡村居民都有需要，为什么在乡村建厂房那么难？
四、观念与制度的障碍
小微作坊找不到合法稳定的土地与厂房，反映了实践中的观念与制度障碍。
（一）工业是集中发展好，还是分散发展好？
从地理经济学的角度看，当然是集中发展有规模效益，可以摊薄基础设施投资、公共服务的提供等公共投资的成本。实际上，地方政府发展工业的一个普遍实践经验，是“工业向园区集中”。在耕地保护的约束下，工业向市级或区县的园区集中，有助于集中利用土地、提高基础设施投资效益、改善地方服务与营商环境、加强环保监督、增加土地的税收效益、便于上下游配套企业产业集群等。对于重化工行业、高端装备制造、电子信息制造等行业，规模经济是主要的考虑因素。但是，在乡镇自发产生的小微作坊，同样反映了企业在约束条件下的最优选择。伴随物流与信息成本的下降，某些制造业，如服装、箱包、纸箱等上下游集中配套的需要下降。可见，工业向园区集中，还是向乡镇分散，是有不同条件的。在某些条件下，工业向园区集中好，某些条件下，工业向乡镇村庄分散好。某些类型的工业向园区集中好，某些类型的向乡镇村庄分散好。
在实际体制的约束下，工业向园区集中的副产品，是将小微加工业的发展排斥在政府办的开发区及土地供应之外。一是，工业园区的门槛高，小微加工业的税收较低，进不了工业开发区；二是，即使小微加工业进入了开发区，也不容易给出有吸引力的工资，但是在乡镇布局，更容易招到稳定的工人。三是，区县政府通过规划的方式，上收了乡镇和农村地区的建设用地指标。其结果是，适合于解决民生问题的小微加工作坊，不但被排斥在工业园区之外，在乡镇或村庄也缺少用地空间。
但是，正是这些分布在乡镇的小微加工作坊，更适合返乡农民照顾孩子和老人的需要。如前所述，家庭妇女早上8点前送孩子上学，晚上6点后接孩子回家督促学习。去开发区打工，即使是驾车，单程需要花费半小时至一小时，企业还未必能允许迟到早退接送孩子。在乡镇上的小微作坊打工，比去开发区务工，更适合返乡者的实际需要。也正因此，小微加工作坊，倾向于在乡镇分布，以获得稳定的熟练工人。熟练工人白天在乡镇的集中，所形成的劳动供应上的规模效应，是小微作坊在乡镇布局的重要原因。
另一方面，大量开发区闲置的厂房、土地表明，即使集中资源实现了“规模”，未必会有“规模效益”。规模效益能否实现，不但是固定成本通过规模分摊一类的核算，也取决于资源使用的产权与制度安排。如果资源的产权不清楚，资源使用的效率不高，盘活利用的积极性不够，那么即使集中了资源、实现了规模，也不会产生效益。我国早期发展重工业的实践，以及近些年来大量政府办的开发区资源闲置浪费、地方债务高企，正说明了规模效益要发挥作用，需要产权清晰的制度条件。
因此，只是泛泛地指出，工业向区县园区集中好，还是在乡镇或农村分散好，是得不到确定答案的。集中还是分散，要看具体是什么工业，适合于什么样的发展条件，以及资源的产权是否清楚地界定。重化工业、机械制造、电子信息制造等环保要求较高、规模经济明显的工业，适合向园区集中；对招工稳定性要求较高，有利于解决民生问题的小作坊，适合分布在乡镇或村庄。小微作坊在场镇还是村庄分布，在乡镇园区集中还是分散分布，取决于具体的产业特性和用工需要，以及交通、居住、学校分布等具体条件。在环境污染等外部效应可控的条件下，哪种方式能更多地节约企业与村民之间的交易费用，哪种布局方式就是合理的。
（二）产权制度的约束条件
实际上，如果建设用地使用权等土地产权是清楚界定给农村居民，村民有明确地转让宅基地等建设用地用于发展工业的权利，小微作坊是不难在乡村找到土地的。正是由于土地制度的内在矛盾，既自上而下经由管制界定了产权，又自下而上由法律政策规定了农民的基本土地产权，使得产权界定并不清楚。
市与区县政府要在耕地保护的约束下，集中土地资源招商引资税收高的产业及企业，本也无可厚非。一般而言，附加值高的产业税收多，有能力更新设备、改进环保设施。税收多可以更好地保持政府的运转，完成中央及各级政府要求的政策任务，增加办公经费及发放奖金以更好地完成任务，完善基础设施建设，较快地化解紧急的社会矛盾，减少治理成本。但是税收高的企业，未必会选择在乡镇布局。占地不多但是解决就业的小微作坊，却贡献不了太多税收。这就导致，市与区县政府将有限土地用于扩大税收的需要，与乡村本身解决民生就业的需要，产生了矛盾。在土地与城乡规划的制度约束下，当上级部门的权力加强时，土地权利更倾向于向上集中，用于乡村民生与发展的土地产权相应地减少。
问题的本质在于产权没有清楚地界定（Coase，1959）。如果土地产权，尤其是农村建设用地的使用权能够清楚地给村集体或村民，且允许公开公正的建设用地指标市场的存在，各级地方政府、村集体、村民、小微企业都可以平等地在指标市场上购买稀缺的土地指标。在协商谈判、强制干预、规划审批等交易费用足够低的情况下，小微企业可以购买建设用地指标，租用农民的土地建设厂房，获得长期稳定的合法产权。政府或者村集体发展旅游或工业产业，同样也要出价在市场上向村民购买指标。其结果是，谁使用土地的效益更好，出的价格更高，谁能获得土地的发展权。从而，通过价格信号集中反映了产业空间分布的具体信息，也就无需面对千差万别的地方特征，在信息不充分地的情况下，讨论产业到底是集中分布，还是分散布局更好的问题。也无需讨论到底是优先发展大城市，还是优先发展中小城市。大城市使用土地指标的效率高，建设用地会向大城市聚集，中小城镇使用指标的效率高，建设用地也会向中小城镇聚集。
在我国目前的制度约束下，是否建立指标交易市场，极大地取决于政府的意愿。在建设用地使用权依然遵守着自上而下的，通过规划计划的手段行政配置的条件下，农户并没有清楚的建设用地使用权，尚不具备在所有地区建立交易费用的指标交易市场的制度条件。充分地收集地方信息，通过规划或政策给予小微作坊在乡村/乡镇发展土地空间和合法地土地产权，就变成了一个在缺乏市场的实际约束下，不得不考虑的选择。
因此，在短期内，通过政策要求地方政府在城乡规划中为乡村地区留足小微工业的用地空间，仍然是能较快地解决小微作坊用地及农民工就业问题的手段。同时，将建设用地使用权更加清楚地界定给农户，并建立公开的指标交易市场，让农户知晓其建设用地使用权的权利及市场价格，是解决问题的中长期路径。
（三）环保与民生矛盾吗？
近年来，地方政府面对的环保督察压力较大，缺乏支持乡镇小微作坊的激励。但是，在笔者看来，小微作坊未必会创造多少环境污染，是因为企业分布较为分散致使政府的监督成本较高，而税收较少致使政府缺乏支持的积极性。
笔者走访的几家小微加工作坊，原材料主要是布料、纸板，设备主要是缝纫机。能源以电为主，有的也用水。既没有使用煤炭石油等高污染的能源，也没有废水废气的排放。政府督查时主要提出了消防安全的问题。可见，小微作坊未必有什么大污染。
政府不支持小微作坊的原因，并非是因为小微作坊有多少污染，而是因为小微作坊没有给地方政府创造税收，却增加了应对环保督察的麻烦。是既有考核体制下形成的政府激励机制，造成了表面上的环保与民生的矛盾。对于小微作坊予以分类设置不同的环保政策，减少地方政府面对的督察压力，会提高地方政府容纳小微作坊的积极性。
五、体制成本是阻碍制造业内迁的重要原因
乡村小微作坊在内陆乡镇零散而自发式地生长，反映了我国内陆的要素成本，并没有高到要逼着加工制造业全部迁到东南亚等地，实际上内陆仍然有较为便宜的闲置劳动力。体制成本，是影响小微作坊选择外迁还是内迁的重要原因。
企业要面对的综合成本，包括要素成本，也包括制度成本。笔者调查中了解到，内陆乡村有较多的劳动力和土地闲置，要素成本及物流成本并非阻碍制造业内迁的主要原因。一是照顾老人孩子的闲置劳动力较多，许多家庭妇女可以接受不到1000元的工资。二是有废弃宅基地闲置，以及农地的低效耕种。三是物流成本大幅下降，高速、铁路的通达为要素地使用提高了便利。阻碍这些要素充分利用的是城市建设、土地、教育、环保等多方面的制度障碍。
政策以及政治环境对企业生产有着不小的影响。前几年有不少企业迁到埃塞俄比亚、印度等地，但是近几年来，政局稳定、疫情等因素的影响，提高了这些地区发展工业的制度成本。我国政治稳定、疫情防控好，为制造业内迁提供了很好的条件，但是依然存在着阻碍小微作坊内迁的制度障碍。
在土地紧缺的约束下，地方政府过于重视扶持有税收的产业。对于税收少但是解决就业的小微企业不予重视，不安排土地、厂房等予以支持。相应的产业规划、城乡规划不为小微企业预留空间。
乡村振兴及村庄规划中，同样过于重视基础设施、公共服务、环境、康养旅游，但是不为解决就业问题的小微作坊的安排空间。对于宅基地和农地使用限制较多，致使没有充分盘活废弃的宅基地及低效耕种的农地，缺少对小微作坊的供地。
城乡建设方面，城市住房建设的较多管制，以及对城郊地区对农地使用及房地产开发的限制，阻碍了城市供给大量的廉价住房，致使部分乡村居民难以举家迁徙，不得不返回乡村照看老人和孩子。
教育方面，缺少对于城市打工子弟学校的政策支持，致使打工子女回乡接受教育，迫使妇女回乡照看子女。
环保方面，过于严格的环保要求，不但减少了农民养殖收入，而且使地方政府缺少为小微作坊提供服务的积极性。
仅仅测算和比较要素成本，忽视现实中繁多的制度安排及体制成本，会忽略现实中诸多重要的约束条件，难以解决产业与民生所遇到的重要问题。
六、问题如何解决？
村民有就业的需要，小微作坊有发展的需要，但是缺乏一条路径来满足双方的需要。这是因为，村民和小微作坊不是在真空世界交易的劳动供给与需求者，而是在我国具体的制度约束下进行选择的行为主体。只有研究清楚各级政府、村集体、村民所面临的具体的制度约束，才能找到一条解决问题的路径。而其中最关键的，是减少地方政府，尤其是区县政府面对的种种体制约束，减少体制成本，增加地方政府向乡镇及村庄配置土地资源的积极性。
本文并不指望给出解决问题的终极方案，而是抛砖引玉，提出如下几点思路，供读者批评指正：
城乡规划方面，为小微制造业企业在乡镇及村庄发展留足用地空间。乡村产业规划不应局限于旅游、康养、农产品加工，还要考虑创造就业的小微制造业。这些小微作坊可以布局在场镇周边的乡村土地上，可以使用农民的土地与住房，也可以入驻规划的乡村工业园。
考核地方政府乡村振兴时，应加入就业指标。这些指标可以包括就业总量、亩均就业等。
环保方面，为小微作坊设置分类的监督标准。对于确实没有污染但有就业贡献而的乡村小微作坊，可以降低督察地方政府的标准要求。
土地产权方面，应允许农民的宅基地或住房，用于出租或出让办小微工业，并办理合法产权。
借鉴重庆地票的经验，构建建设用地指标交易市场，允许企业、政府、村集体与村民平等参与土地指标的市场交易。指标价格的公开透明，让小微作坊可以测算其用地成本，从而在区位布局，以及在厂房与土地租用或买断等方面有更合理的决策。区县、乡镇、村集体、农村居民，都可以成为指标的供给方或需求方，从而使空间资源具有更有效、更平等的分布。
也可以借鉴泸县宅基地有偿退出的思路，对于农村闲置废弃的宅基地，在农民自愿的基础上，给予一定的补偿，用于复垦宅基地，腾出建设用地指标。在出让部分指标，用于覆盖复垦成本及补偿农户资金后，节余的建设用地指标，用于发展乡村/乡镇小微制造业产业园。
对于城市开发区闲置的土地，要尽可能通过确权、盘活等方式，腾退出建设用地，以减少向乡村索取建设用地指标的压力。
城市依然是提高农民收入的主要途径，但是对于留守在乡村的人而言，乡村小微作坊对于提高其收入有重要作用。乡村小微作坊不但是80年代解决东部地区乡村发展、积累产业资本的重要经验，也是今天我们解决内陆大量乡村居民就业与收入的一条实际路径。加工作坊虽小，但是对于提高农民居民收入、维持社会稳定、提升我国制造业的整体竞争力具有重要的意义。
参考文献
1.Coase, Ronald H.，1959， 'The Federal Communications Commission.' The Journal of Law & Economics. Volume II : 1-40.
2.国家统计局网站，《国家统计局新闻发言人就2021年一季度国民经济运行情况答记者问》，2021年4月16日