胡仙芝：破解公务员平时考核难题
胡仙芝
公务员工作上“苦乐不均”、“忙闲不匀”，有的甚至形成“多付出的多是非，少付出的多获得”，造成一个负激励状态。
实行“日志式”管理、平时考核结果占年度考核50%以上、工作生活社交均要受监管……公务员群体如今正面临越来越细化的考核制度。近年来，北京、浙江、贵州等地纷纷出台办法，探索对公务员平时考核。
公务员管理，尽管理论界和实务界都进行了长期探索，考核、激励理论以及相关制度也都不断推陈出新，但日常考核依旧是一个难题。随着各地积极创新探索，我们可以看到，通过创新考核技术和手段加强公务员平时考核的做法，正在越来越受到重视。
考核难的背后
公务员的管理和考核本身就是一个世界性难题。虽然各方面对公务员考核都给予充分的重视，制定出很多层次的管理制度和规定。
如，《公务员法》就以法律形式确立了公务员考核制度，规定“定期考核以平时考核为基础”。2007年，中组部、原人事部又下发了《公务员考核规定（试行）》，对公务员考核进行操作化。2014年，中组部、人社部、国家公务员局又下发通知，进一步明确平时考核的原则、内容和指标。
从地方上看，各地相继出台公务员平时考核政策。如，浙江省今年开始对公务员将采用“日志式”记实方式，实行“日志式”管理，由公务员每日（周）及时如实地记录平时工作情况，并实事求是地进行自我评价。
贵州省公务员平时考核结果占比不低于年度考核50%，探索建立信息化考核系统，全面考核公务员的日常表现和工作实绩。广东省今年将推进公务员考核奖励工作，建立健全平时考核机制，探索将“八小时以外”活动监督管理纳入平时考核试点。
应该说，我国的公务员考核制度日渐趋于完善。然而，就实施效果而言，人们却普遍存有怀疑。仔细分析主要有以下几点：一是公务员的工作大多具有综合性、复杂性，难以像经济活动中以产品数量和经济收入等硬指标来量化衡量业绩，因此也就难以比较。
二是公务员工作的多样性，指标体系设计和标准界定难以科学化，是按照职位、部门、职务层级还是政府层级进行分类考核，很难做到既能够考虑到系统性和协同性，又照顾到针对性与可操作性。
三是如何确保公务员考核的公正性。在公务员考核中，由于缺乏客观的标准和依据，人为因素及非客观因素就比较多，公平性往往会受到质疑。因此，有些人认为在进行公务员考核时，“一把手”的权力往往过大。考核形式简单固定，有些人难免找人情、拉关系，有的地方考核评优评先成了“排排坐、分果果”，论资排辈、比拼人缘、轮流坐庄，容易造成考核的不公平与不公正等，这样不仅不利于一个单位良好组织作风的形成，还会在一定程度上挫伤公务员工作的积极性。
负激励状态
公务员的永业制，公务员较为健全而稳定的福利待遇，在一定程度上保证了公务员队伍的廉洁和稳定，然而也在另一方面造成了激励难题。
因此，有很多基层干部反映，分配平均主义，但工作上却确是“苦乐不均”、“忙闲不匀”，付出和获得不完全挂钩，有的甚至形成“多付出的多是非，少付出的多获得”，造成一个负激励状态，导致优秀者被淘汰出局，有的地方甚至形成“懒惰竞赛”的局面。
而工资和待遇只能是人员管理的“保健因素”，还远远达不到激励的目的和效果。以往公务员职业中，权力往往成为一个激励的内因，而随着对权力使用制约和监督的加强，权力滥用空间越来越小，灰色收益也就相应地透明化了。为此，权力带来的晋升激励吸引力也在逐渐下降。
八项规定颁布后，有些乡镇领导就感言，现在工作激励的手段太有限了。以前靠用人方面来调动工作积极性，不外是利益用人、感情用人和前途用人。但现在利益手段没有了，前途方面也不是一个领导能给的，感情方面对很多年轻人根本不管用。靠考核、惩罚措施，效果也很有限。不解决激励问题，无法根本杜绝懒政惰政现象。
公务员考核难和激励难，导致的结果必然是效率低。科层制下的官僚病，首要的表现特征就是效率低下，而科层制下的公务员，就是各种官僚病的载体和个体化。为此，形式主义、文牍主义、本本主义，推诿扯皮，官僚作风等等，成为公务员管理中的各种顽症，屡禁不止，难以治愈。
因此，有必要发动各方面的积极力量，探索公务员管理效率这个“世界性难题”。从解决以上难点的需要出发，把准问题症结，寻求有力的突破口。笔者认为，建立起以激励为起点的考核制度，是破解公务员管理效率低下难题的一个有效突破口。
考核应以激励为起点
公正是有效正激励的前提条件，为此，考核中必须解决公正的问题。这方面，首先是以公开促公正，因为黑箱操作是一切腐败的根源，也是不信任的开始，为此，要增强考核的开放性和参与度，提高公开的可视性和公开化。
主要做法有：一是在“谁来考核”这个方面，可以有多种创新和尝试，如对于专业化程度较高的，可以考虑引入外部的第三方考核，由专业、中立的学会、协会等参与到公务员考核中；对于服务群众比较密切的，可以要引入服务对象评价机制，变“领导说了算”为“群众说了算”；而对于普通机关的一般性岗位，也要加大相关信息公开透明，把客观的工作情况、业绩情况以及考核标准在适当范围内公开，扩大民主参与，确保有明确的参照系和考核标准，从而获得公信力。
信息化时代，大数据技术为公务员考核提供了有力的手段，而且能大大提高科学化水平。因此，推进公务员考核的信息化，不仅能提高考核效率，而且有利于增强考核透明度，有利于提升考核的公平公正性。可以利用现代计算机网络管理系统和技术，实时录入、处理、传输、共享和存储大容量的考核信息，高效地实现考核工作的精细化管理，降低行政运行成本。通过实时监控和沟通反馈，考核者可以及时发现问题并促进工作改善，真正落实公务员日常工作，增强公务员对平时考核的认可度，有效提升考核的信度；通过公务员工作情况的在线记录，考核者可以对照计划目标及时了解考核对象的工作是否偏离目标。有相关数据和具体事件作为依据，公务员的日常考评就会相对客观公正，避免主观判断和晕轮效应，能够确保考核结果的客观性、科学性和有效性。
公务员考核不能流于形式主义，其关键就在于如何使用考核结果。激励是考核的目的，也应该成为考核的客观结果。实践证明，考核结果不用、不真用、不实用等问题的存在，往往是考核失效的主要原因。为此，必须做到以下几点：一是要有一个及时的反馈机制，确保平时的工作情况及时让每位公务员了解，使大家不断调适自己的工作状态，保持先进积极因素，修正错误消极因素，确保良好工作状态。
二是要有一个奖优罚劣的奖惩机制。对优秀的要表扬和奖励，对落后的要批评和督促，对不规范的要修正和约束，这种机制必须赏罚分明，才能激励每一个公务员。
三是要有一个横纵结合互通的传导机制。横向比较、纵向联通，工作表现好了，可以有更多的晋升和发展机会；而工作消极怠慢的，也会收到四面八方的压力和约束。只有这种机制建立了，才能形成合力，造成积极有益的氛围，起到普遍激励的效果。
四是要有一个有效的心理预期和实现的补偿机制。不能为了考核而考核，公务员对考核本身是寄托了相应的心理期望的。为此，要把考核结果使用方面落到实处，要建立起考核结果与职务级别调整、工资调整、交流轮岗、教育培训、奖励惩戒等挂钩的工作机制，要让考核结果成为公务员“能上能下”的客观依据，为此有必要协调公务员考核权和人事任免权，协调考核评价和选人用人等环节，使考核真正达到激励的客观效果。
（作者系国家行政学院研究员、博士生导师，中国行政体制改革研究会研究部主任）