前沿||民法典物权编基层群众性自治组织相关条文解读
作者简介：于飞，中国政法大学民商经济法学院院长、教授、博士生导师 。
文章来源：《中国民政》杂志2020年10下。
民法典中与基层群众性自治组织直接相关的条文共15条。其中，物权编中的相关条文共4条，规定在两处：第一，第六章“建筑物区分所有权”第277条第2款规定了居委会应当对设立业主大会和选举业主委员会给予指导和协助；该条文源于物权法第75条第2款，创新在于“地方人民政府有关部门”之外，新增了“居民委员会”为指导和协助的主体。第二，第五章“国家所有权和集体所有权、私人所有权”第262条规定村委会代表集体行使集体所有权，第264条规定村委会应当向集体成员公布集体财产状况，第265条第2款规定集体成员有权请求人民法院撤销村委会作出的侵害集体成员合法权益的决定。以上条文源于物权法第60条、第62条和第63条，除了表述更加精准之外，第264条还明确规定了集体组织成员对有关集体财产状况相关资料的查阅、复制权。
民法典在总则编将基层群众性自治组织法人规定为特别法人，那么这种特别法人将在物权编如何发挥作用？物权编中有关居民委员会和村民委员会的条文设计背后有怎样的立法考量？物权编中的基层群众性自治组织今后又有怎样的发展趋势？本文将对以上问题加以讨论。
一、民法典中基层群众性自治组织的定位
基层群众性自治组织是指在城市和农村按居民、村民的居住地区建立起来的居民委员会和村民委员会。基层群众性自治组织这一概念，在我国立法史上首见于1982年宪法。此后，我国分别于1989年、1998年制定了《城市居民委员会组织法》《村民委员会组织法》。随着基层社会治理的发展，基层群众性自治组织也更加规范化、制度化。
在制定民法总则过程中，有观点认为现行法律没有规定基层群众性自治组织的民事主体地位，致使其在一些情况下不能顺利从事民事活动；故民法总则应明确赋予居民委员会、村民委员会法人资格。这种意见被立法者采纳。
居民委员会和村民委员会具有群众性、自治性和基层性的特点。虽然基层群众性自治组织不是行政机关，但是由于国家行政管理无力触及庞杂的基层事务，需借助自治组织实现对基层社会的组织管理，故可视基层群众性自治组织为准公法人。民法总则法人章中，法人的基本分类是营利法人与非营利法人，但这其实是对私法人的分类，基层群众性自治组织这些准公法人及机关法人（公法人）无法纳入私法人体系之中。同时，农村集体 经济组织法人、城镇农村的合作经济组织法人兼具营利性与公益性，也无法直接归入营利法人或非营利法人之中。于是，就有了另设“特别法人”的必要。这就是民法总则第96条（现民法典第96条）将基层群众性自治组织法人与机关法人、农村集体经济组织法人、城镇农村的合作经济组织法人一并规定为“特别法人”的由来。由此，我国立法首次赋予了基层群众性自治组织（居民委员会、村民委员会）法人地位。
二、民法典物权编对居民委员会的相关规定及立法考量
居民委员会形成于新中国对城市治理的探索。在对各地经验进行总结基础上，国家决定设立街道办事处和居民委员会。我国在部分城市遂逐步构建了“市—区—街道办”城市行政管理体制，而更下级的城镇基层社会行政管理机构却处于空白。为了便于开展城镇基层社会的管理活动，国家强制性设立了统一的居民委员会制度。1954年，我国制定了《城市街道办事处组织条例》和《城市居民委员会组织条例》。经过将近30年实践，1982年在宪法中明确规定了居民委员会，1989年我国又制定了《城市居民委员会组织法》。
国家有意借助居民委员会实现基层社会秩序的稳定，加之城镇基层社会中团体组织较少，居民委员会遂在我国基层社会中占据了主导地位。1978年以前，我国实行福利分配下的城镇住房产权公有制度，城镇居民的住房所有权与 使 用 权 相 分 离 。政 府机关、企事业单位等为房屋所有权人，通过居民区党组织和家委会（或居委会）对房屋共有部分进行管 理 和 维 护 。在 此 情 况下，物业管理组织的独立性长期遭到忽视。由于公共住房供给失效、管理负担沉重，1979年底城镇住房制度启动改革，住房资源逐渐实现由行政配置向市场配置的转变。伴随城镇住房改革的推进，政府 和单位逐步退出了对城镇住房的物业管理领域。居民为了有效地进行物业管理，逐步构建了相应的决策机构（业主大会）和执行机构（业主委员会）。
业主委员会与居民委员会都是居民自治的体现，二者在物业管理功能上有所重叠。但是，业主委员会更能适应社区自治的发展趋势。应当使居民委员会逐步弱化对物业的直接管理，改为对居民自治提供必要的引导和帮助。
由于业主大会是业主的自治组织，故其成立应由业主自行筹备、自主组建。但是，一个建筑区划内的业主通常来自不同地方，入住先后也有别，因此对于业主来说成立业主大会和选举业主委员会有一定的难度。业主大会的设立和业主委员会的选举关系到广大业主的切身利益，关系到建筑区划内的安定团结，甚至关系到社会的稳定，因此应当由公法人及准公法人给予一定的指导和协助。2018年8月民法典物权编第一次审议时，有的代表建议草案对此作出有针对性的规定。于是，2019年4月民法典物权编第二次审议稿中，在物权法第75条规定“地方人民政府有关部门”为指导和协助主体的基础上，增加规定“居民委员会”亦为指导协助主体。指导协助事项具体如，提供相关的法律、法规及规章，提供示范文本，帮助成立筹备组织，协调业主之间的不同意见，等等。综上，国家公权力虽然原则上应当退出小区自治，但这种退出不是完全不管不问，而是一方面为居民自治留出空间，另一方面又要克制地有为，指导协助居民更好地实现自治。居民委员会就在这种克制地有为中，扮演着重要角色。
三、民法典物权编对村民委员会的规定及立法考量
新中国成立之初，国家通过土地改革确认了广大农民对土地的所有权。之后通过引导农民互助合作，成立互助组、合作社和高级合作社，于1956年基本完成社会主义改造任务。1958 年在高级合作社的基础上成立人民公社，逐步建立了农村集体所有制和土地的农民集体所有权。1984年以后，我国基本完成对“三级所有，队为基础”人民公社体制的改革。政社分离改革后，在原来生产队的基础上建立了村民委员会。生产队分割出来的公共管理职能归属于村委会，分割出来的经济职能归属于改革后的村集体经济组织。也即，村委会是在人民公社进行政社分开、建立乡政权的过程中，在全国农村逐步建立起来的农村基层群众性自治组织。
从国家农村集体产权改革政策来看，改革的方向是通过建立健全农村集体经济组织，使集体经济组织和村民委员会在职能上各自回归其位，有效实现二者的职能分离，从而贯彻实现宪法的制度设计。中共中央、国务院《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》中指出，要因地制宜探索农村集体经济有效实现形式，“有需要且条件许可的地方，可以实行村民委员会事务和集体经济事务分离。妥善处理好村党组织、村民委员会和农村集体经济组织的关系”。故从改革的长远目标看，在广大农村普遍实现二者的职能分离已是大势所趋。改革的关键点在于村民委员会主动剥离经济管理职能，将该职能归还集体经济组织。从“政社分离”的导向来看，集体经济组织是集体土地及其他财产所有权的主体，承担经营、管理的经济职能；而村民委员会、村民小组主要承担公共管理职能。在集体经济组织建立起来后，物权编中规定的一些由村民委员会代行的经济职能应当交由集体经济组织行使。
但是，在我国实践中，许多村没有集体经济组织或者集体经济组织很不健全，难以履行集体所有土地的经营、管理等行使所有权的任务，这时就需要由行使自治权的村民委员会来代表行使集体所有权，这是一种客观需要。土地管理法和农村土地承包法都从法律上赋予了村民委员会对村集体所有土地等财产进行经营、管理的经济职能。村民委员会代行村集体所有权，不但与我国农村经济发展的实际情况相适应，而且也符合多年来的法律实践。因此，民法典第101条第2款明确了村委会在行使经济职能时的补充地位，“未设立村集体经济组织的，村民委员会可以依法代行村集体经济组织的职能”。 民法典第262条将集体所有权的行使主体分为三种情况，其中属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权。这里的“村”是指行政村，即设立村民委员会的村，而非自然村。该行政村农民集体所有的土地等集体财产，就由该行政村集体经济组织或者村民委员会来代表集体行使所有权。当然，这里的“或者”并非并列关系，依据民法典第101条第2款，村民委员会处于补充地位。
四、民法典物权编中基层群众性自治组织的发展趋势
民法典物权编中关于基层群众性自治组织的规定虽然条文不多，但其反映了我国现阶段基层社会治理的现实情况，回应了人民群众的法治需求，是民法典的进步之处。
在城镇住房配置市场化改革后，国家和单位退出了住房物业管理领域。然而，实践中业主大会和业主委员会的作用没有达到制度预期，普遍存在设立困难、运行不畅的情况。考虑到居民委员会已在城市范围内普遍建立，其往往能够起到协调居民利益的作用，于是，民法典物权编第277条第2款在“地方人民政府有关部门”之外，增加了“居民委员会”作为指导和协助的主体。物权编关于居民委员会的规定符合其准公法人的定位，业主大会、业主委员会比居民委员会更能满足业主自治，居民委员会的指导和协助则有助于引导城市居民实现自治。
在人民公社制度解体和社政分离改革后，公社的行政职能与经济职能相互剥离。经济职能本应由农村集体经济组织行使，但是许多地区并没有在实体上建立起农村集体经济组织，或者没有将经济职能清晰地剥离。同时，现阶段村民委员会仍在农村基层社会发挥主导作用，部分地方也由村民委员会实际行使经济职能。因此，民法典第262条、第264条和第265条规定，可以由村民委员会行使农村集体经济所有权。但是，这是过渡时期的权宜之计，行使集体所有权属于经济职能，不属于协助公共管理的职能，该职能与村民委员会的准公法人性质不符。
编辑：郑文强
初审：许阿慧
审核：赵 童
转自:'’与民法典同行'’