【建纬观点】水电项目竣工验收的认定以及未经竣工验收擅自使用法律后果分析
作者简介
车丽 上海市建纬律师事务所水项目部专职律师。
武汉大学法学学士、会计学学士；武汉大学法律硕士，同时拥有一级建造师证、中级经济师证等职业资格。
曾在大型央企施工单位工作多年，并具有房建项目、基础设施项目、石油化工项目、工业厂房项目以及EPC总承包项目多种项目的管理和诉讼经验，致力于解决房地产领域、建设工程领域诉讼和非诉讼法律问题。
水电项目竣工验收的认定以及未经竣工验收擅自使用法律后果分析
—湖北省鹤峰县古城河水电开发有限公司与湘西自治州兴飞水利有限公司建设工程施工合同纠纷
一审法院：湖南省吉首市人民法院
一审案号：（2012）吉民初字第1010号民事判决
二审法院：湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院
二审案号：（2015）州民二终字第136号
再审法院：湖南省高级人民法院
再审案号：（2017）湘民再64号
再审申请人（一审原告，二审被上诉人）：湖北省鹤峰县古城河水电开发有限公司
被申请人（一审被告，二审上诉人）：湘西自治州兴飞水电有限公司
水利部制定的《小型水电站建设工程验收规程sl168-96》规定：水电站工程建设的验收分为阶段（中间）验收、机组启动验收和竣工验收三个程序。当水电工程经过阶段（中间）验收、机组启动验收，并经试运行能正常投入生产时，必须进行竣工验收。湘西州水电基本建设工程质量监督站花垣分站于2012年7月5日才对涉案工程进行质量评定，同月6日才同意试运行。之前，兴飞水电公司在没有经过阶段（中间）验收、机组启动验收和竣工验收的情况下，就于2012年5月装机发电，一直使用至今。现兴飞水电公司已使用达四年之久，再要求古城河水电公司承担维修责任显失公正。更何况湘西州水电基本建设工程质量监督站花垣分站对涉案工程质量进行评定时，认定质量合格，指出的遗留问题不是古城河水电公司施工所致，故古城河水电公司不应承担维修责任。
2010年4月2日，古城河水电公司与兴飞水电公司签订《天洞水电站压力管道安装协议》，协议约定：“压力管道安装总造价为每吨2000元……工程余款待工程完成后验收合格，根据实际结算结果一次性付清全部工程款”。古城河水电公司没有水利水电工程施工承包资质，故借用鹤峰县水电开发公司的施工资质，一起与兴飞水电公司签订了2010年4月18日的《天洞电站增容扩建工程施工合同》，合同第二条工程内容：“1、水电站厂房、拦水坝、压力前池、管道基础、渠系工程等几部分。2、甲方原施工但未完工的渠道、坝体、前池的返工整修及施工。”第四条工程价款：“1、设计图纸中所确定的工程量采取总价承包，总承包价为125万元，不含税。”第五条付款方式：“4、工程竣工并经验收合格后，甲方再支付30%工程款，5、工程经水电部门验收合格并投入运行四个月后，如无任何质量隐患与工程遗留问题，甲方将工程余款一次性支付乙方。”
2010年5月22日，古城河水电公司进场施工。2010年8月1日，因天洞电站渠道工程中新增了隧洞工程，古城河水电公司与兴飞水电公司代表肖飞签订了《天洞电站工程变更协议》。2010年11月15日，双方又签订了《补充协议》，将《天洞电站增容扩展工程施工合同》中约定的工程价款由125万元变更为136万元，并在《补充协议》中约定“经甲方和质监部门验收合格后付清工程款”。2011年2月24日，双方又签订了《花垣县天洞电站10KV线路架设合同》。合同第一条“工程概况：2、工程内容：10KV线路采用10米水泥电杆，70导线，全长约5-6公里（以经纬线仪实测线路长度为准）”合同第二条“工程造价：10KV线路架设每公里6.5万元（不含税价）。青苗补偿及电杆占地费用由乙方负责。但甲方必须协助乙方解决周边关系及补损工作。”合同第四条：“付款方式：乙方开工后甲方按进度付款，完成30%付乙方材料款5万元，完成50%付乙方10万元，完工经供电公司验收合格后，再付乙方所欠工程余款。但需扣质保金4%”。2011年10月13日，双方代表签订《天洞水电站厂房处理方案协议书》，约定：第1条“首先处理进水管槽，将进水管槽中的岩石凿除，深度满足施工要求，不能用火工品，否则影响厂房。包括厂房后的管道处理共计1.8万元由业主负担。”
案涉水电站工程在2012年5月即装机完成开始运行发电。2012年7月5日，湘西自治州水电基本建设工程质量监督站花垣分站作出花水电质评（2012）02号《水利水电工程质量评定报告》，评定涉案工程七个分部工程质量合格，作出同意花垣县天洞电站工程试运行的意见，但存在需要完善的工程项目：1、压力钢管需进行探伤检测，2、压力钢管外壁需进行防腐蚀处理及涂装；3、消防设备安装到位；4、落实安全运行防护措施及制定相关安全管理制度。随后一直使用至今，生产的电力除一部分自用外，其余用于外卖产生收益。2012年10月10日，兴飞水电公司给古城河水电公司邮寄了通知，要求对上述工程项目进行维修，但古城河水电公司一直未进行维修。
双方也未对所签订合同所涉工程工程量进行结算，随后对于工程价款和付款发生纠纷，2012年12月3日，古城河水电公司提起诉讼，请求判令：1、兴飞水电公司支付古城河水电公司工程款103.1271万元；2、返还古城河水电公司借款本息13.6万元；3、由兴飞水电公司承担本案的诉讼费用。一审法院经古城河水电公司申请，依法委托湘西州吉顺司法鉴定所对双方约定的工程量及工程价款进行了司法鉴定。2015年8月11日，湘西州吉顺司法鉴定所作出湘西州吉顺司法鉴定所（2015）司鉴基字第004号《司法鉴定意见书》，认定古城河水电公司施工的工程造价为2090190.41元（不含税）。
一审判决后，兴飞水电公司以一审法院作出的民事判决认定该工程合格为由，请求花垣县水利局办理竣工验收相关手续。花垣县水利局花水发（2016）6号文件通知兴飞水电公司停止天洞电站的试运行，对需要完善的工程项目进行整改，整改后向水利局提交竣工验收报告，验收合格后，才可并网发电。
水电站建设完工后就一直存在质量问题，湘西州水电基本建设工程质量监督站花垣分站作出的花水电质（2012）02号《水利水电工程质量评定报告》。该份报告并非建设工程竣工验收报告而只是一份小型水电站试运行验收报告。该事实有《花垣县水利局关于同意花垣县天洞水电站工程试运行阶段验收的结论》以及该局关于《天洞电站竣工验收的请示》的回复予以充分证实。花垣县水利局花水发（2016）6号文件通知证实古城河水电公司的施工质量达不到主管部门的要求，要求古城河水电公司进行施工整改，待水利部门验收合格后再支付余下工程款。
涉案工程质量合格，已被湘西自治州水电基本建设工程质量监督站花垣分站2012年7月5日出具的水利水电工程质量评定报告确定，该报告提出的遗留问题如压力钢管探伤检测、消防设备不到位、安全运行措施及安全管理制度等问题与申请人无关，不应该由古城河水电公司承担责任。涉案水电站未验先用，已实际运行四年，早已超过合同约定和法定保修期间的事实。
2012年7月5日，湘西自治州水电基本建设工程质量监督站花垣分站作出花水电质评（2012）02号《水利水电工程质量评定报告》，评定涉案工程七个分部工程质量合格，随后涉案工程一直运行，被告将生产的电力部分外销产生收益。虽然合同无效，但涉案工程七个分部工程质量经湘西自治州水电基本建设工程质量监督站花垣分站评定合格，且被告一直使用涉案工程，根据《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条的规定，被告应当参照合同约定向原告支付工程价款（结算后金额为934262.91元）。
根据《水利水电工程验收规程》规定，县级以上地方人民政府水利行政主管部门按照规定权限负责本行政区域内水利工程建设项目验收的监督管理工作。水利工程竣工验收应在工程建设项目全部完成并满足一定运行条件后一年内进行。竣工验收分竣工技术验收和竣工验收两个阶段。竣工验收应具备以下条件：工程已按批准设计全部完成，历次验收发现的问题已基本处理完毕。2012年7月6日湘西州水电基本建设工程质量监督站花垣分站对涉案工程进行了质量评定，是对涉案工程竣工技术验收。花垣县水利局同意试运行，但同时指出要对以下项目进行完善：1、张刀拦水坝工程，基础石浆量不足，砼面板与基础接触不实、造成漏水。2、张刀渠道工程，砼浇筑质量差，造成侧墙砼脱落，底板漏水。3、压力管道工程，两处镇墩出现基础空洞，影响工程安全。4、厂房工程，厂房漏水，影响机房运行，基础脚浆量偏少，空洞大，影响厂房安全。2012年10月10日，兴飞水电公司给古城河水电公司邮寄了通知，要求对上述工程项目进行整改完善，但古城河水电公司一直未进行维修，因此，该工程的最后验收应在古城河水电公司将需要完善的问题全部处理完毕后，才能最后验收。由于古城河水电公司作为施工人，对涉案工程需要完善的问题一直未处理完毕，致使涉案工程一直处于试运行状态，无法取得水利行政主管部门的验收合格证，因此，古城河水电公司应对涉案工程需完善的项目进行整改完善，如古城河水电公司拒绝整改完善，兴飞水电公司可自行整改，但整改所花费的费用应由古城河水电公司承担。关于兴飞水电公司垫付的费用是否应当由古城河水电公司承担的问题。
古城河水电公司于判决送达之日起一个月内对花垣县水利局要求完善本案的水电工程项目进行整改维修，经花垣县水利局验收合格后，兴飞水电公司支付工程款934262.91元。如古城河水电公司不履行维修义务，对需维修项目的费用进行评估后，兴飞水电公司可以自行维修，直接抵扣工程款。
水利部制定的《小型水电站建设工程验收规程sl168-96》规定：水电站工程建设的验收分为阶段（中间）验收、机组启动验收和竣工验收三个程序。当水电工程经过阶段（中间）验收、机组启动验收，并经试运行能正常投入生产时，必须进行竣工验收。湘西州水电基本建设工程质量监督站花垣分站于2012年7月5日才对涉案工程进行质量评定，同月6日才同意试运行。之前，兴飞水电公司在没有经过阶段（中间）验收、机组启动验收和竣工验收的情况下，就于2012年5月装机发电，一直使用至今。违反了《中华人民共和国合同法》第二百七十九条第二款、《中华人民共和国建筑法》第六十一条第二款关于“建设工程竣工经验收合格后，方可交付使用；未经验收或者验收不合格的，不得交付使用”的规定。根据《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十三条关于“建设工程未经竣工验收，发包人擅自使用后，又以使用部分质量不符合约定为由主张权利的，不予支持”的规定，兴飞水电公司未经竣工验收，擅自使用，应对出现的质量问题自负其责，并支付欠付的工程款。现兴飞水电公司已使用达四年之久，再要求古城河水电公司承担维修责任显失公正。更何况湘西州水电基本建设工程质量监督站花垣分站对涉案工程质量进行评定时，认定质量合格，指出的遗留问题不是古城河水电公司施工所致，故古城河水电公司关于不应承担维修责任的再审理由成立，本院予以支持。
建设工程项目关涉社会公众利益，交付竣工验收的建筑工程，必须符合法定和约定的建筑工程质量标准，所以《建筑法》第六十一条第二款、《建设工程质量管理条例》第十六条第二款基于质量管控的目的，规定“建筑工程竣工经验收合格后，方可交付使用；未经验收或者验收不合格的，不得交付使用。”
为落实《建筑法》《建设工程质量管理条例》的上述精神，主管部门对于不同类型的建设项目也规定了详细的竣工验收规定，以规范不同项目的竣工验收流程。如2000年6月30日建设部发布《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收暂行规定》（建质〔2013〕171号）明确了中华人民共和国境内新建、扩建、改建的各类房屋和市政基础设施工程的竣工验收的条件、程序及工程竣工验收报告的内容；2004年交通运输部发布《公路工程竣（交）工验收办法》（交通部2004年第3号令）为保障公路安全有效运营，规范了中国境内新建和改建的公路工程竣（交）工验收活动；2006年12月18日水利部出台了《水利工程建设项目验收管理规定》（水利部令第30号）规范由中央或者地方财政全部投资或者部分投资建设的大中型水利工程建设项目（含1、2、3级堤防工程）的验收活动。
毫无疑问，以上规定均要求工程先竣工验收后投入使用，对于水利项目，《水利工程建设项目验收管理规定》第四条规定“水利工程建设项目具备验收条件时，应当及时组织验收。未经验收或者验收不合格的，不得交付使用或者进行后续工程施工。”，同时具体到本案中的水电项目，水利部在细化《水利工程建设项目验收管理规范》的基础上，对于水利水电项目的验收程序，又于2008年6月制定发布了行业标准《水利水电建设工程验收规程》（SL223-2008）、《小型水电站建设工程验收规程》SL168-2012以明确验收工作的分类、验收工作的组织和程序、验收应具备的条件和验收成果性文件、验收所需报告和资料的制备、验收后工程的移交和验收遗留问题处理等方面的内容。故，在不同类型中，需要对应相应的验收规定判断工程是否已经办理竣工验收合格手续：
水利水电项目验收除了遵循《水利工程建设项目验收管理规范》，还须遵循相应的验收规程。水利部分别制定了《小型水电站建设工程验收规程》SL168-2012（取代了《小型水电站建设工程验收规程》SL168-96）、《水利水电建设工程验收规程》SL223-2008，两者的区别在于适用范围不同，总装机容量50MW及以下、1.0MW及以上水电站项目称为小型水电项目，适用SL168-2012的规定。但是对于验收程序，两者都将水电项目竣工验收的流程分为阶段（中间）验收、机组启动验收、竣工验收；中间验收包括分部工程验收、单位工程验收；水电站机组启动验收，是水电站每台机组投入运行前，应进行的机组启动验收，包括首（末）台机组启动验收和中间机组启动验收；竣工验收是在工程建设项目全部完成并满足一定运行条件后1年内进行，这里的一定运行条件是指泵站工程经过一个排水或者抽水期；河道疏浚工程完成后；其他工程经过6个月（经过一个汛期）至12个月。
工程验收成果性文件为工程竣工验收鉴定书，有关验收成果性文件应对遗留问题有明确的记录；工程质量保修期满以及验收遗留问题和尾工处理完成后，项目法人应向工程竣工验收主持单位申领竣工证书，工程竣工证书是项目法人全面完成工程项目建设管理任务的证书，也是工程参建单位完成相应工程建设任务的最终证明文件。
具体到本案中，湘西州水电基本建设工程质量监督站花垣分站对涉案工程进行质量评定，是工程验收的前提，但是并非上述规定任何完整验收阶段，本案中该质量评定不能代替任何验收阶段，实际上案涉项目并未进行机组启动验收和竣工验收。
但是严格意义上来说，未经竣工验收擅自使用并不能等同于竣工验收，因为竣工验收是《建筑法》《建设工程质量管理条例》所规定的建设工程竣工后进行验收是承、发包双方的强制义务，同时工程竣工验收手续是叠加公权力认证的行为。同时在《建设工程质量管理条例》第五十八条中规定了相应的罚则，即建设单位未组织竣工验收或者验收不合格，擅自交付使用的责令改正，处工程合同价款百分之二以上百分之四以下的罚款；造成损失的，依法承担赔偿责任。
具体到本案中湘西州水电基本建设工程质量监督站花垣分站对涉案工程进行质量评定中载明工程可进入试运行环节，但是自2012年5月装机发电，一直使用至今，明显已经超出了试运行的合理期间和终止条件，试运行满足条件后项目法人须提请竣工验收流程。本案不符合擅自使用的除外情形。
END
精彩回顾
◎【建纬观点】水项目法律法规观察系列之四——珠江流域各地水利系统工程总承包相关规定之对比分析
◎【建纬观点】水项目法律法规观察系列之三—长江流域各地水利系统工程总承包相关规定之比较分析
◎【建纬观点】水项目法律法规观察系列之二——黄河流域各地水利系统工程总承包相关规定之对比分析