授益性规范性文件审查初探
笔者认为，这些促进地方经济发展的优惠政策的文件属于授益性规范性文件。随着政府职能转变，带有服务和引导性质的授益性规范性文件在行政管理领域将扮演越来越重要的角色。对此类规范性文件应当如何审查，审查标准如何把握，是各级工商机关法制机构需要加强研究的重要课题。
一、授益性规范性文件的概念与特征
行政法理论中以行政行为的内容对行政相对人是否有利为标准，可以将行政行为划分为授益性行政行为和负担性行政行为。其中，授益性行政行为是指行政主体为行政相对人设定某种权益或免除某项义务的行政行为。授益性规范性文件属于授益性抽象行政行为，即行政主体以制定规范性文件的形式，赋予行政相对人某种权益或免除其某项义务的抽象性行政行为。一般情况下，授益性规范性文件具有以下特征:
(一)授益性。授益性规范性文件属于授益性行政行为，其赋予行政相对人某种权益，或者免除行政相对人某项义务，没有为行政相对人增设义务。
(二)反复适用性。授益性规范性文件属于抽象性行政行为，可以作为行政主体实施具体行政行为的依据，在一定范围内能够反复适用。
(三)限制撤销性。根据信赖保护原则，行政相对人因授益性规范性文件享有的权益，行政机关不得随意撤销，除非不撤销将明显损害公共利益，行政机关应当在给予合理补偿的基础上予以撤销。
二、授益性规范性文件审查标准
授益性规范性文件与负担性(损益性)规范性文件有明显区别，因此，在审查授益性规范性文件工作中，不仅要坚持规范性文件审查的通用标准，而且要针对授益性规范性文件的特点进行审查。具体而言，授益性规范性文件审查应当坚持“三不得、一必须”的审查标准:
(一)不得与上位法相抵触。制定规范性文件不得与上位法相抵触，这是规范性文件审查的基本标准。对于授益性规范性文件审查而言，不得与上位法相抵触包括3层含义:第一，制定授益性规范性文件不得违反法律、法规和规章已有的明确规定。如法律规定对某种违法行为必须予以行政处罚的，制定授益性规范性文件不得规定不予处罚。第二，法律、法规和规章没有规定的，行政机关应当在其行政职权范围内制定授益性规范性文件，不得超越职权、越权行政。第三，法律、法规和规章对某一行政管理事项仅有原则性规定，或者规定一定裁量幅度的，行政机关可以在职权范围内，根据实际予以细化，或制定合理的裁量标准。
(二)不得与国家方针政策和上级明确要求相矛盾。授益性规范性文件通常规定一些服务性、扶持性、引导性和奖励性的措施，或者给予行政相对人特定的优惠政策，往往涉及国家产业政策等宏观经济决策，行政机关制定授益性规范性文件应当符合国家的大政方针和上级特定要求。例如，当前国家正在重点治理高污染、高耗能行业，那么行政主体就不得以规范性文件形式给予高污染、高耗能企业继续扩大产能的优惠政策，只能引导其通过产业改造升级来转变发展方式。
(三)不得实行差别待遇厚此薄彼。制定授益性规范性文件应当符合公平公正的基本原则，设定公正的准入条件，给予行政相对人平等的授益机会。有的行政机关为解决某重点项目的准入问题，或者为解决某特殊企业的生产经营问题专门出台优惠政策，规范性文件审查部门在审查此类规范性文件时，要特别注意该文件是否损害了其他市场主体的公平竞争权利。
(四)授益的条件和内容必须明确、可操作。制定授益性规范性文件的目的是赋予行政相对人某种权益或解除某项义务，如果授益的条件、标准、内容不明确，不具备可操作性，行政相对人将无所适从，不仅该授益性规范性文件达不到制定目的，还会损害工商机关的形象和信誉。
三、审查授益性规范性文件需要注意的几个问题
(一)要正确处理先行先试与依法行政的关系。国务院出台的支持区域经济发展等战略决策，授权某些地区在特定领域进行先行先试。先行先试意味着改革创新，通过制度创新和工作创新转变政府职能，提升行政管理效能。授益性规范性文件因具有高效、简便、灵活等特性，往往成为地方政府和各级工商机关先行先试与制度创新的有力载体。
工商机关法制机构在审查此类授益性规范性文件时，应当处理好先行先试、制度创新与依法行政的关系。第一，先行先试应当在合法授权的范围内进行。党的十七届二中全会通过《关于深化行政管理体制改革的意见》强调，不允许以违反法律、牺牲依法行政为代价来进行行政管理体制改革。因此，改革创新要在不违反法律法规的前提下进行，如果要突破有关规定，必须取得上级有关部门的合法授权，否则就是违法行政。第二，对属于国务院授权领域的先行先试措施，法制部门应当适度放宽对制定依据的要求和限制。授益性规范性文件赋予行政相对人权益，只要符合授权范围，应当突出“先行先试”的优势，不一定要求有上位法依据。
(二)要始终坚持信赖保护原则，不能朝令夕改。行政法的信赖保护原则要求行政主体确保行政管理活动的明确性、稳定性和连贯性，不得随意变更和撤销。授益性规范性文件制定、修改和废止的程序相对简单，如果不能坚持信赖保护原则，容易导致行政相对人无所适从，甚至造成严重损失。因此，工商机关法制机构在审查过程中要严格把关，一方面在制定授益性规范性文件时，重点审查授益性条款的普遍适用性和可持续适用性，对放宽某项行政许可申请条件的授益性规范性文件，应当审查其所放宽条件是否具备普遍的可持续的适用性，并且具备实际可操作性。另一方面，修改和废止授益性规范性文件时，规范性文件审查部门也应当予以审查，只有在损害公共利益、不符合客观实际需要或违反上级相关政策的情况下，才能修改或撤销授益性规范性文件，审查过程中一旦发现存在违反信赖保护原则的情形，应当及时予以纠正。
(三)要健全完善授益性规范性文件的制定与效果评估审查机制。授益性规范性文件赋予行政相对人权益或免除其义务，同时，授益性规范性文件的制定需要行政相对人的参与，闭门造车制定的文件，不仅无法造福于民，还极大地浪费行政资源。授益性规范性文件的实施，也需要行政相对人的积极申请或配合，不仅要求行政主体将文件公开公示，还需要对行政相对人进行宣传与引导。因此，各级工商机关应当完善授益性规范性文件的制定与公开机制，通过召开座谈会、网上征集等形式广泛征求社会意见，文件公布后应当以多种形式向社会公众进行宣传，实施一段时期后，还应进行效果评估。
目前，规范性文件审查工作尚未涉及文件的制定过程和实施过程，笔者建议法制部门逐步加强对授益性规范性文件制定过程和实施效果评估程序的审查，切实完善授益性规范性文件的制定与审查机制。
□福建省厦门市工商局 焦 勇