评论丨面对人口老龄化，托幼与养老必须综合施策
2021年5月31日，中共中央政治局会议听取“十四五”时期积极应对人口老龄化重大政策举措汇报，审议《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》。此次会议对托幼与养老作出了重大制度安排与工作部署，其中，最大亮点是会议决定“进一步优化生育政策，实施一对夫妻可以生育三个子女政策及配套支持措施”。新政策引起了媒体与社会高度关注和热烈讨论。
社会各方更关心的是如何具体落实三孩政策。众所周知，人口老龄化如果同时遭遇“少子化”，不仅会加剧老龄化的速度，而且还会加大社会养老负担与成本。因此，面对人口老龄化，托幼与养老必须综合施策。
从表面上看，托幼与养老似乎是两个性质不同、毫不相干的问题，然而，当托幼与养老保障体系不健全时，二者的家庭成本就会发生“隔代转移”。因为托幼与养老是同一个家庭必须同时面对的两个问题，托幼会影响养老，养老也会受累于托幼。过去大家总误以为“一对夫妇要赡养四位老人（即双方父母）”，但事实刚好相反，现实可能是四位老人共同抚养子孙两代人。这才是现代家庭“少子化”的真正原因和尴尬。
因此，从国家层面讲，托幼与养老必须综合施策，才能同时解决人口老龄化与少子化的问题，并且防止将托幼成本转嫁给养老成本，从而有利于减轻老年人的精神负担和支付压力。
正因如此，党中央已对托幼与养老两大民生同时作出了重大改革与工作部署。
首先，在“养老”保障改革方面，此次会议再次强调，要贯彻落实积极应对人口老龄化国家战略，加快建立健全相关政策体系和制度框架，并对下一步我国养老保障体系和养老服务体系的改革与完善，提出了五大任务和工作部署：
第一，要稳妥实施渐进式延迟法定退休年龄。“十三五”我们提出要研究延迟法定退休年龄的方案；“十四五”我们提出要实施延迟法定退休年龄的行动。由于现行法定退休年龄过早，目前我国退休人口规模远大于老年人口规模。2020年我国60岁以上老年人口高达2.6亿人，但如果再加上45岁退休的女特种工，50岁退休的女工人，以及55岁退休的女干部，那么，中国退休的被抚养人口则是一个更加庞大的数字！因此，我们必须稳妥实施渐进式延迟法定退休年龄，一方面让老年人口与退休人口大体保持一致，有效增大劳动力总供给，缓解企业用工压力及人工成本过快上涨；另一方面，充分开发利用老年人力资源，减轻年轻人的养老缴费负担。在西方发达国家，法定退休年龄已普遍延长至65岁以上，因此，西方“老年人口”与“退休人口”的定义基本一致，他们所说的“老年人口”一般是指65岁以上的人口。
第二，积极推进职工基本养老保险全国统筹。截至2020年底，我国已实现基本养老保险“省级统筹”，由各省自收自支，并辅之以中央调剂制度。但紧接着下一步，我们将要实现基本养老保险“全国统筹”，由中央统收统支，这既有利于实施全民参保计划，消除基本养老保险缴费标准与退休金标准的地区差别，有利于制度统一与制度公平，更有效地维护参保人的合法权益；同时也有利于充分发挥基本养老保险“互助共济”的规模效应，进而提高基金管理效率及保值增值能力，有利于维护基本养老保险基金的收支平衡及制度的可持续性。
第三，完善多层次养老保障体系。目前我国三支柱养老保障体系是不协调的，其主要特征是：第一支柱（基本养老保险）独大，第二支柱（企业年金与职业年金）规模狭小，第三支柱（个人养老金）仍需大力推进。在社保持续降费及全国统筹后，我国基本养老保险缴费率和替代率将会双双下降，这将为第二、三支柱养老金计划的发展腾出制度空间，扩大私人养老金储备，为老年人享受更加体面的退休生活和养老服务提供物质保证。
第四，探索建立长期护理保险制度框架。养老服务的最大难点就是失智失能老人群体。目前我国有4000多万失智失能老人，它既是巨大的社会负担，也是沉重的家庭负担。如果没有长期护理保险制度，一个失智失能的老人可能拖垮一个家庭，导致贫困人口的进一步增加。2016年6月，人社部开始长期护理保险制度试点。2020年9月,国家医保局印发《关于扩大长期护理保险制度试点的指导意见》，正式启动为期两年的扩大试点阶段，继续鼓励社会力量积极参与。截至目前，参与长期护理保险制度国家级试点和地方自主试点的保险公司已有20家。2021年5月，中国银保监会正式发布《关于规范保险公司参与长期护理保险制度试点服务的通知》，这是中国银保监会首次对保险行业参与制度试点服务工作，进行规范和指导的文件。
第五，加快建设居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系和健康支撑体系。养老既是物质养老，更是精神养老，同时必须医养、康养相结合。因此，养老服务除了要解决失智失能老人的这一“难点”外，还要着重解决老年人的两大“痛点”：一是老年人的孤独与寂寞；二是老年人对疾病和死亡的恐惧。事实上，老年人不是社会的包袱，而是社会的资源，大力发展老龄产业，既可以推动各领域各行业适老化转型升级，又可以大力弘扬中华民族孝亲敬老传统美德，切实维护老年人合法权益。加大财政投入力度，完善老龄事业发展财政投入政策和多渠道筹资机制，为积极应对人口老龄化提供必要保障。
下面再从托幼保障改革安排来看，会议指出，党的十八大以来，党中央根据我国人口发展变化形势，先后作出实施单独两孩、全面两孩政策等重大决策部署，取得积极成效。同时，我国人口总量庞大，近年来人口老龄化程度加深。进一步优化生育政策，实施一对夫妻可以生育三个子女政策及配套支持措施，有利于改善我国人口结构、落实积极应对人口老龄化国家战略、保持我国人力资源禀赋优势。
为了切实有效地落实“全面三孩”政策，会议强调，各级党委和政府要加强统筹规划、政策协调和工作落实，依法组织实施三孩生育政策，促进生育政策和相关经济社会政策配套衔接，健全重大经济社会政策人口影响评估机制，要将婚嫁、生育、养育、教育一体考虑，加强适婚青年婚恋观、家庭观教育引导，对婚嫁陋习、天价彩礼等不良社会风气进行治理，并对下一步托幼保障改革同样作出了五项重大部署与具体安排：
第一，提高优生优育服务水平。“多生”的前提是“优生优育”。目前我国公立妇幼保健院比较少，在农村，一个县基本上只有一所公立妇幼保健院；即便在省会城市，也只有省市两所公立妇幼保健院。不过，私立妇产科医院正在蓬勃兴起，但收费普遍较高，一般家庭支付能力有限。因此，一方面既要鼓励私立妇产科医院的发展，满足不同层次人群的需要，同时我们更要大力发展公立妇幼保健院，为优生优育提供普惠、兜底保障。
第二，要完善生育休假与生育保险制度，发展普惠托育服务体系。在接受义务教育前，孩子生养的最大成本主要来自三个方面：一是怀孕生产成本；二是哺乳期喂养照料成本；三是入托儿所与幼儿园成本。前两项成本需要通过完善产假政策及生育保险实现社会分担，比方可以考虑，生育一孩执行现行产假期规定，生育二孩产假可延长至9个月，生育三孩产假可延长至12个月；托儿所与幼儿园成本则需要通过财政补贴政策实现社会分担，比方，在托儿所与幼儿园的收费标准上，一孩全价收费，二孩半价收费，三孩免费。这对人口再生产将会产生一种极好的激励作用。
第三，推进教育公平与优质教育资源供给，降低家庭教育开支。在义务教育阶段，虽然教育免费，但教育资源分布存在不均衡，比方，名校或重点学校的稀缺性及户籍限制，导致了一些城市“学区房”的畸形化变异，进而加大了义务教育的隐形成本，这不利于义务教育的本源与初心。因此，我们有必要打破户籍限制，考虑以社保关系全面取代户口关系，让“学区房”现象彻底消失，让全民真正享受到普惠、公平的义务教育。
第四，加强税收、住房等支持政策。鼓励人口生育，一方面，必须切实降低新生人口家庭的税负，并按孩子生育数量大幅提高个人所得税抵扣额度，比方，一孩每月抵扣1000元，二孩每月抵扣2000元，三孩每月抵扣3000元；另一方面，要对新婚夫妇提供足量的公租房供给，鼓励年轻人租房为主，租售并举，避免过度负债买房、直接加大孩子生育负担。
第五，保障女性就业合法权益。女性就业保障是世界通行规则。如果“全面三孩”政策落地，就必须要有严厉的配套措施保障女性就业合法权益。首先，在用人单位招聘环节就不允许性别歧视，真正实现就业性别平等；其次，在女性怀孕、生产、哺乳期间，更是应确保女性产假政策执行及相应津贴发放，用人单位作为第一责任人，企业及其他用人单位应该承担相应的社会责任和法律责任，大幅提高违法违规单位的法律成本及社会成本。
事实上，托幼与养老是人口再生产体系的两端。孩子生养成本既包括眼前现实成本，比方，怀孕与生产成本，哺乳期、托儿所及幼儿园成本，同时也包括远期预期成本，比方，义务教育、中等教育、高等教育及结婚买房等成本。因此，实施孩子生育津贴政策及女性就业保护政策，并让普惠式托儿所、幼儿园与义务教育对接，才能真正让“全面三孩”政策获得显著成效，也才能让托幼成本不再转嫁给老年人，从而让老年人也能拥有一个体面、轻松、从容、幸福的晚年生活。