导读：目前，我国城市规划区域内国有土地使用权的取得包括出让和划拨两种方式，相应地可分为出让土地使用权和划拨土地使用权。那么，通过划拨方式取得国有土地使用权的，被收回时能获得土地使用权价值的补偿吗？政府能否无偿收回划拨用地使用权？其上建造的房屋等建筑物又能否获取补偿呢？本文，北京在明律师事务所的陈丽芳律师团队将为大家浅析这一问题。
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作者丨魏红月 北京在明律师事务所
根据《土地管理法》第五十八条第（一）项的规定，为实施城市规划进行旧城区改建以及其他公共利益需要，确需使用土地的，由有关人民政府自然资源主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。基于前述情形收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。而《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条第二款却规定，市、县人民政府根据城市建设发展需要和城市规划的要求，可以无偿收回划拨用地使用权。在实践中，对于国有土地使用权补偿费是否需要支付这一问题存在较大争议，成为了很多土地使用者重点关心与咨询的问题。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》系国务院制定的行政法规，而《土地管理法》系全国人民代表大会制定的法律，根据上位法优于下位法的原则，应优先适用《土地管理法》第五十八条的相关规定，应当给予土地使用权人适当补偿。根据《城市房地产管理法》第二十三条的规定，划拨土地的取得有两种方式，一种需要使用者缴纳补偿、安置等费用；另一种无偿取得使用。对于缴纳了补偿、安置等费用的方式取得土地使用权的使用权人，其取得土地付出了一定经济成本，尽管未支付相关的土地出让金，其取得土地使用权仍然是有偿的。根据《土地管理法》第五十八条规定，“适当补偿”应包含土地使用权的补偿，因即使是出于城市发展等公共利益的需要收回划拨土地使用权，但土地使用权人在该划拨土地上花费了巨大的成本，投入了很多财力，因有关部门的收回行为而产生巨大的损失。基于政府的公信力和诚信政府的角度，本着当事人信赖利益的保护原则，土地使用权人有权获得土地使用权补偿费。无论是通过缴纳补偿、安置等费用还是无偿取得的划拨土地使用权，只要土地使用权人在划拨土地上合法建设了房屋、附属物等，有关部门收回划拨土地使用权时，都应当按照收回土地时同片区、同类房屋的价值评估后给予补偿。（2017）最高法行申1342号《行政裁定书》中，对何为前述“适当补偿”的问题进行了较为全面的阐述。此后的相关案件裁判中均遵循了其裁判观点：根据前述《土地管理法》第五十八条和《城市房地产管理法》第二十条的规定，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回土地使用者依法取得的土地使用权，并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿。根据《中共中央 国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》第八条规定，财产征收征用应遵循及时合理补偿原则，给予被征收征用者公平合理补偿。结合我国土地和城市房地产管理法律法规规定以及国家依法保护产权政策，对于上述“给予适当补偿”，不宜单纯以法条规定的文意为限，不能静止、孤立、机械地解释为以受让土地价格为基础给予相应补偿，而宜作统一的法律解释。即行政主体因公共利益需要收回国有土地使用权的，收回的土地使用权以出让方式供应的，应当根据土地面积、剩余土地使用年期、原批准用途、土地开发利用程度、城市规划限制等，参照市场地价水平经专业评估后予以补偿；收回的土地使用权以划拨方式供应的，参照评估的划拨土地使用权价格，核定土地使用者应有权益后予以补偿；确定补偿标准的基准日，原则上应当以行政主体作出收回决定的日期或者以收回土地事宜向社会公告的日期为准。最高人民法院在（2020）最高法行再100号《行政裁定书》中进一步指出，《土地管理法》第五十八条第二款规定的对土地使用权人应当给予的适当补偿，不能理解为仅补偿土地出让金、前期投入及相应利息，而宜考虑收回土地原因及土地的具体用途、原土地使用权剩余开发年限、土地使用权人的过错情况与实际投入等多重因素，参考收回土地时案涉土地类似房地产的市场价格，并确保补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本的情况下，综合确定公平合理的补偿金额。简言之，仅考虑受让、取得土地的价格、成本并据此计算“适当补偿”的理解是不正确的。国有土地使用权人若遇到此类补偿纠纷，还是要及时咨询专业律师，根据个案情况的不同争取更加公平、合理的“适当补偿”。
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