片区开发项目中“投资人 EPC”模式的合规与违规性分析
（作者简介：林晓东，大成律师事务所律师，国家发改委中国经济体制改革研究会理事、中国投资协会项目投融资委员会专家，长期专注于片区开发、政府投融资、PPP等项目。）
当前在片区开发运作实务中，“投资人+EPC”形式被广泛采用，市场上很多人对这种模式是否合规一直存在疑虑，进而影响到自身项目的模式设计。因此，本文将针对目前市场上最典型的“投资人+EPC”模式进行分析，以希望能够使参与片区开发的相关主体对此种模式能够有所清晰的认知。
关于“投资人+EPC”的概念，本文将不再单独做以阐述，其核心目的是，社会投资人以投资理念带动工程总承包，从形式上实现“两标并一标”,从收益上获得施工利润和适当的投资收益。从当前市场看，参与的项目绝大部分为公益性项目与经营性项目的组合。
“投资人+EPC”模式通常是在以下两种情形下采用的，一是在社会资本方与政府之间合作中采用的，二是在社会资本方与地方国有企业之间合作中采用的。
对于第一种，其本质看更像是PPP模式和特许经营模式，即政府通过招投标等公开竞争形式，授权社会资本方参与某一个或者多个项目的投资、建设和运营，并由社会资本方通过运营收益收回投资，以及政府可能给予必要的财政支持。此种情况目前看，发生情况较少，因此，碍于篇幅，本文不针对此种模式进行阐述。
本文中重点阐述的是，社会资本方与地方国有企业进行合作时的“投资人+EPC”模式。目前市场上最典型的方式为：由本地国有企业在获得政府授权后，进行项目立项（以企业投资名义进行立项），而后再由国有企业通过招投标等公开竞争形式与社会资本方进行合作。由社会资本方（或与地方国有企业合资成立项目公司）对项目进行投资、建设和运营，并由地方国有企业给予每年固定收益的回报。
本文观点：“投资人+EPC”模式是否合规，不能一概而论，需要具体情况具体分析。
典型模式的交易结构图如下：
本文将以此典型的“投资人+EPC”模式进行阐述，对于其他类型的“投资人+EPC”模式请参考本文所阐述的内在含义加以分析判断。
一、“投资人+EPC”模式交易结构的性质分析
上述典型的“投资人+EPC”模式中，无论项目自身的收益如何，社会资本方均不承担投资风险。即不管地方国有企业在本项目中的投资盈亏如何，社会资本方仅获得固定收益（有些项目可能由社会投资人参与超额收益，但是其不承担投资风险的本质仍然存在），均不承担投资风险。社会资本方的主要风险来自于地方国有企业付款不能时的违约风险。
因此，从法律性质上看，社会资本方所体现的“投资”行为属于“债权投资”而非“股权投资”。进一步说，社会资本方（在成立项目公司时，主体为项目公司）与本地国有企业之间形成的是债权债务关系，而非投资关系。从法律本质上，这种关系与银行贷款并无实质区别。因此，实质上看，如今的“投资人+EPC”与当年的“F+EPC”并没有本质区别。只是在《政府投资条例》出台之后，“F+EPC”在市场上过于敏感而被弃用。当然，在交易结构上（例如是否成立项目公司、是否引入资金方等），两种有时会有差别，但是并不影响本质属性。
因此，归结起来，“投资人+EPC”实际上就是形成了如下关系：社会资本方作为债权人与作为债务人的地方国有企业之间发生了债权债务行为，换句话说，地方国有企业在社会资本方参与项目过程中形成了企业债务。
二、“投资人+EPC”模式的合规性与违规性分析
尽管片区开发项目中必然大量存在公益性项目，但是该项目并非为政府投资项目，而是企业投资项目。因此，单从社会资本方作为债权人与地方国有企业形成债权债务关系这一层看，目前并不违反国家的各项政策、法律法规。此种模式是否合规，需要采用穿透原则来分析。
我们应注意到，由于该项目本身含有大量的公益性项目，从“投资人+EPC”模式的上一层看到，实际上是地方政府授权地方国有企业开展含有大量公益性项目的片区开发项目。因此，地方国有企业以企业投资名义开展的片区开发项目，是否穿透看被认定为形成了政府兜底的事实（即是否形成隐性债务），是本项目运作“投资人+EPC”模式是否合规的判断基础。
1.违规情形
如果地方国有企业开展本片区开发项目时，同时发生了两种情形：（1）项目自身收益（包括政府的合法合规的财政支持）不足以覆盖本项目的债务本息；（2）地方国有企业自身综合收益也不足以覆盖债务本息（目前地方国有企业大部分为平台公司，此种情况非常普遍），则穿透看未来地方国有企业的偿还债务必然依赖于财政资金，则本项目将可能被认定为“以企业债务形成政府隐性债务”，因此被认定为违规。
2.普遍合规情形
当地方国有企业在开展片区开发项目时，项目自身收益及合法合规的财政支持能够覆盖债务本息（这种收益是测算出来的合理收益，并不能苛求实际未来经营中必须满足），或者虽然收益不足但是地方国有企业仍然有其他综合收益可以满足（例如其他房地产收益、特许经营收益等），则该“投资人+EPC”模式将被认定为违规。此处需要明确的是，根据当前我国的政策法规，在本片区开发项目本身收益不足时，地方国有企业在“力所能及”的情况下可以承担一定的亏损或者补偿，只要是没有最终形成由财政兜底支付，则就属于合规行为。因此，我们在开展“投资人+EPC”模式时，就是要按照此种理念来进行包装设计。
3.特殊的合规情形
我们不可否认的是，如果社会资本方愿意与地方国有企业共同承担投资风险（这种情况通常发生在经济发展比较好、区域位置比较好的地区），则“投资人+EPC”模式自然就具有合规性，只是此种情况在全国目前并不多见。
4.注重财政支持行为的合规性
财政资金的支持，对于片区开发项目至关重要，尤其是本区域土地出让金收入对片区开发项目的支持。几乎没有一个片区开发项目不是将土地出让金作为重要的收益保障的。但是，应在设计投融资模式和回报机制时一定要谨慎设计，避免被认定为政府隐性债务（对于此点，作者在其他文章中已经阐述，本文不再赘述，请参考微信公众号其他文章）。
综上，“投资人+EPC”模式是否合规，并不能从该模式自身中加以判断，应从其上一层地方国有企业与政府的合作关系中进行认定，以是否穿透看形成了政府隐性债务作为“投资人+EPC”模式的合规性评判标准。因此，本文希望各地片区开发项目采用“投资人+EPC”模式时，应加强专业性技能，避免简单的操作，以达到合规性的要求。
模块一：片区开发趋势与热点分析
1. 国家新型城镇化战略下片区开发的机遇分析；
2. 片区开发现状与热点区域分析；
3. 片区开发趋势分析；
4. 片区开发（区域综合开发）、产业地产相关政策解读。
模块二：片区开发（区域综合开发）模式与要点解析
1. 片区开发（区域综合开发）的四大模式分析
①政府主导的开发模式
②市场主导的开发模式
③政企联动的开发模式
④综合型开发模式（产城融合发展模式）
2. 片区开发（区域综合开发）主要内容及要领分析
3. 片区开发（区域综合开发）的主要流程
①土地一级开发与基础设施建设
②土地二级开发模式
③园区（项目）招商与定位
④产业导入与运营服务
4. 片区开发（区域综合开发）的盈利模式分析。
模块三：片区开发项目参与各方主体责权利
1. 地方政府
①好项目如何谋划？谁来主导谁来参与？钱从何来？资金如何合规进出？
②既要化解隐性债务（行稳），又要发展经济（致远），怎么干？
③专项债要自平衡，PPP准备时间长，都有限额，怎么选？
④当下ABO和投资人+EPC合规性几何？会不会增加隐性债务？怎么干？
⑤片区开发、大基建用什么模式？专项债、PPP、投资人+EPC、ABO、XOD怎么干？
⑥政企职能分离后的片区开发项目立项如何统筹资源设计和优化？
2. 城投、平台公司
①平台公司在片区开发过程中是什么角色？
②平台公司对项目稳定推进中有什么作用？
③平台公司帮项目拓宽融资渠道有何举措？
④平台公司与政企央地金各方合作方式？
3. 投建企业
①传统施工项目为什么越来越少？施工和房开企业如何转型？
②大基建项目的投融资重点和长效机制有哪些，如何建立？
③投建企业如何在“两金”压控背景下合规参与投资类项目?
④投建企业如何解决项目资本金和项目贷从而能持续地干项目？
⑤投建企业参与片区开发中的合规问题和风险有哪些？
⑥投建企业如何优选项目、平台公司、不同合作伙伴及风险管理？
4. 运营服务商
①如何将服务理念和运营经验前置到项目前期策划和投建阶段？
②运营服务商如何做好现金流管理和投融资资金平衡问题？
5. 金融机构
①如何为地方政府、平台公司、投建企业构建健康融资体系？
②片区开发、大基建等项目的融资结构如何设计？
③摒弃政府承诺函后的项目资金风控措施和风控手段还有什么？
模块四：（“管委会+平台”模式实施园区开发）
1. “管委会+平台”操作模式简述
2. “管委会+平台”模式中管委会与平台公司的核心权责界定
3. “管委会+平台”模式的关键是人事安排问题
4. 典型案例解析
模块五：城市更新项目的策划
1. 城市更新项目分类
①按改造力度划分：整治、改建和拆建
②按改造对象划分：村改、城改和厂改
2. 城市更新（拆建类项目为主）开发的三大步骤
①规划管理
②方案设计
③项目实施
3. 城市更新项目融资
①外部融资：银行贷款门槛较高，前端资金依赖非标
②三类融资渠道：银行贷款/非标融资/引入合作方
③内部资金平衡：滚动开发
4. 城市更新项目可采取的投融资模式探讨
①地方政府授权下的地方国企ABO模式投资
②“投资人+EPC”模式的应用
③产业基金+“投资人+EPC”模式
④项目经营性收入不足下的包装
模块六：片区开发（园区开发）项目如何实施“投资人+EPC”模式
1. 企业立项为何可以应用“投资者+EPC”或“投资合作+EPC”模式
2. 真假“投资人+EPC”模式如何判断；
3. 纯公益性项目打包可否用“投资人+EPC”模式；
4. “投资人+EPC”模式下合规性分析及案例；
5. “投资人+EPC”模式下收益性分析及案例；
6. “投资人+EPC”模式下可融资性分析；
7. “投资人+EPC”模式下项目资本金筹集；
8. “投资人+EPC”模式政府补贴怎么补才合规；
9. “投资人+EPC”模式两标并一标”解析；
10. 避免“投资人+EPC”沦为 BT 模式违规应注意的问题
模块七：片区开发（园区开发）项目如何实施ABO模式
1. 怎样判断片区综合开发项目是否为政府投资项目？
2. 片区若干个子项目为纯公益项目是否可以企业名义立项？
3. 政府名义片区立项开发模式（PPP模式及ABO模式）
4. 地方政府投资资金对片区开发支持的方式及案例
5. ABO模式应用于片区综合开发要点及案例分析
6. 片区综合开发ABO常见的违规与纠正方式及案例
7. 片区综合开发ABO模式中A如何操作？是否需要招标？
8. 城投公司在片区ABO模式如何深度介入
9. 片区综合开发ABO模式能否融资？怎样可以融资及案例
10. 片区综合开发ABO模式如避免政府“固化支出”？如何设置“绩效评价”？
11. 片区开发中ABO模式中如何进行土地收储整理？如果使用土地出让收入？
12. 片区开发ABO模式能否融资，该如何融资？
模块八：片区开发（园区开发）项目拿地特点及政策分析
1. 拿地规模因素；
2. 拿地门槛因素；
3. 地方政府产业导向因素；
4. 地方政策因素
①国家层面的政策梳理
②地方层面政策分析。
模块九：片区开发（园区开发）项目勾地技巧
1. 如何认识产业勾地
①什么是产业勾地
②产业勾地的目标
③产业勾地中地方政府心理分析
2. 产业勾地的主要环节分析
3. 目标土地的信息获取
①目标土地的区域与范围选择
②目标土地的城市分析
4. 产业勾地的主要技巧
①对城市能级及其选择
②勾地热点分析
5. 项目勾地中的谈判策略
①勾地中如何突出己方优势
②勾地中如何抓住地方“痛点”
③勾地谈判的策略与技巧。
模块十：片区开发（园区开发）项目拿地策略
1. 片区开发（园区开发）项目拿地三大模式
①公开招拍挂
②合作开发
③一二级联动
2. 其他（变通）拿地方式
①协议出让
②城市更新拿地
③文旅、公益项目拿地
④特色小镇拿地
⑤股权模式（收购、入股） 。
模块十一：片区开发（园区开发）一二级联动拿地
1. 土地一级开发模式；
2. 一二级联动中的政策因素分析；
3. 一二级联动下的企业利益保障
①一级开发的企业功能服务
②一级开发下的企业利益补偿模式
③一二级联动下的企业隐形利益分析
4. 一二级联动下二级市场拿地策略。
模块十二：片区开发（园区开发）项目资金规划与再融资
1. 资金平衡规划的核心关键点；
2. 融资规划方案设计；
3. 再融资的概念；
4. 再融资的动因；
5. 再融资的方式；
6. 项目再融资案例。
模块十三：园区（片区开发）招商流程与细节
1. 园区招商五大模式分析；
2. 园区招商模式选择的因素分析；
3. 园区招商工作策划；
4. 园区招商流程；
5. 招商宣传、推广；
6. 园区项目招商工作步骤；
7. 招商管理与绩效考核。
模块十四：园区（片区开发）运营管理与增值服务策略
1. 产业园区运营的四大模式分析；
2. 产业园区运营模式选择的因素分析；
3. 产业园区运营方案设计；
4. 园区产业运营服务设计；
5. 产业园区服务的盈利模式分析
①产业园区服务的盈利模式设计
②产业园区服务的盈利效益测算
③产业园区服务的盈利模式实现。