市场化时代，政府如何给城投付费？

作者：明树数据高级研究员 杨晓怿

来源：杨老师的基建课堂

市场化改革是“十四五”时期坚定不移的主线，也是城投转型的必然选择。但是，城投市场化是否意味着财政不再支持城投？是否意味着城投将失去主营业务收入呢？

实际上，杜绝新增政府隐性债务并不意味着政府不能给城投付费。在构建市场化机制的前提下，政府给城投的付费关系可以有以下几种模式：

按效付费

在地方政府职能转型的过程中，将政府职能通过政府购买服务、PPP模式、特许经营等模式委托给市场化主体运作，是政策鼓励、也是运用市场化模式提高公共服务效率的典型举措。

因此，城投受政府委托进行公益性项目的运营管理、投资建设并收取相应的付费与补助，是完全可以的，只是需要在合规框架、按效付费的理念下实施：

一是按提供公共服务的绩效进行付费，不固化政府的支出责任；在提供服务可定性、定量的基础上设定对等条款，进行市场化的、物有所值的付费；

二是实施过程、财政付费要合规化，根据采用的模式进行相应的法定程序，并将政府付费或补贴纳入相应的财政预算，将政府付费与财政规划相衔接；

三是独立融资，城投作为市场化主体承接政府委托，因项目投资、运营产生的债务都属于市场化债务，与地方政府无关，财政不得为城投提供担保回购等违规承诺。

因此，城投们亟需在基础设施建设与运营领域合规承接政府委托，将对应的收入作为企业主营业务收入，并不断提高运营效率、降低运营成本；政府则应当根据委托的职能对城投进行“按效付费”，将每年度的应付账款纳入地方财政预算与中长期规划。

注资扩股

对于许多地方政府来说，“按效付费”需要一套较为复杂、完善的制度设计，有时远水解不了近渴；加上许多时候城投还承担一级土地开发的工作，土地收益的返还同样是个问题。

因此，有一部分地方选择了另外一个路径，财政通过国有资产经营预算为城投提供持续的注资扩股；通过持续注入资本金的方式，解决与城投间的资金往来。

实际上，在《政府投资条例》落地后，除了直接为城投公司增加注册资本，也可以通过注入资本金等方式为城投的新建项目提供财政资金的支持；一方面是解决政企资金往来款的问题，另一方面可以通过财政资金进一步撬动城投的新增投资。

产业补贴

近年来，许多地方都增加了许多产业基础设施的投资建设，通过园区开发公司进行了许多投资。传统上看，这些自然属于“政府隐性债务”，以后可不能这么继续操作。那以后怎么呢？产业补贴或许是个比较好的思路。

产业基础设施是为了产业服务，那么政府自然也可以将产业补贴的范围延伸到产业基础设施；根据产业基础设施对产业提供的服务，提供财政资金进行付费和补助。也可以将产业发展产生的增量税收与投资主体进行“收益共享”，让城投与地方政府共享发展红利。

投资补助

除了产业基础设施，如今乡村振兴也是政府投资、鼓励发展的重点领域。但乡村振兴项目普遍存在收益不足的问题，城投市场化运作又应当如何实现资金平衡呢？

实际上，之前中央预算内资金对于高标准农田建设的奖补资金已经作出了示范；地方政府可以出台自己的乡村振兴项目投资补助管理办法，对城投进行市场化运作的公益性、准公益性农业农村基础项目在达到目标进行验收后，进行相应的补助。

不仅建设资金可以奖补，后期的运营管理也可以按运营情况进行相应的奖励；通过纳入预算的补助的方式对城投进行付费。既符合了当今预算体系的要求，也使得农业农村类专项资金可以更高效、市场化的应用。

市场化时代并不代表城投与财政就此脱钩，只是强调市场化实施、按效付费。运营效率高的城投，仍然将在未来的基础设施与公共服务领域中占据主导性地位。