确认劳动关系是否受一年时效限制？
【导读】
劳动者在维权过程中，往往为维护自己的合法权益首先要对是否与用人单位存在劳动关系进行申请确认。仲裁和司法实践中，摆在裁判者面前的是劳动关系确认是否适用仲裁时效的问题，由于缺乏统一的法律规范，不同裁判者的裁判理由和结果也大相径庭。因此，有必要对劳动关系确认是否适用仲裁时效作一系统探讨，以求得最大限度地保护劳动者合法权益、实现法律效果和社会效果的统一，让案件裁判体现公平和正义。
一、劳动关系确认案件的性质
（一）劳动关系的概念和特征
劳动关系是劳动者与用人单位（包括各类企业、个体工商户、不参照公务员法管理的事业单位、社会团体，以及民办非企业单位、基金会、律师事务所、会计师事务所等组织）在实现劳动过程中建立的社会经济关系。从广义上讲，生活在城市和农村的任何劳动者与任何性质的用人单位之间因从事劳动而形成的社会关系都属于劳动关系的范畴。从狭义上讲，现实经济生活中的劳动关系是依照国家劳动法律法规规范的劳动法律关系，即双方当事人是被一定的劳动法律规范所规定和确认的权利和义务联系在一起的、其权利和义务的实现是由国家强制力来保障的一种特殊的社会经济关系。劳动法律关系的劳动者一方必须加入到某一用人单位，成为该单位工作中的一员并参加单位的生产劳动，遵守单位内部的劳动规则；而作为另一方的用人单位则必须按照劳动者的劳动质量和数量给付报酬，提供工作条件，并不断改进劳动者的物质文化生活。从理论上说，劳动关系的特性可以具体概括为以下几个方面：第一，劳动关系是一种劳动力与生产资料的结合关系；第二，劳动关系是一种具有显著从属性的劳动组织关系，劳动关系一方（劳动者）要成为另一方（所在用人单位）的成员；第三，劳动关系是人身关系。
（二）劳动关系的确认溯源
一般情况下，劳动关系是以书面形式确立的，但在劳动争议仲裁实践中，劳动关系确认绝大多数是用人单位与劳动者在履行劳动权利和义务时的事实劳动关系。从劳动合同管理的角度出发，事实劳动关系具体有以下几种形式：（一）应签订而未签订劳动合同的用工关系；（二）以口头形式约定的用工关系；（三）以其他合同代替劳动合同从而规避用人单位业务的用工关系，如，形式为承包合同、加工承揽合同、加盟合同而实为劳动合同；（四）劳动合同期满后，未终止或未签订手续而形成的劳动关系；（五）劳动合同必备条款欠缺或部分内容违法，导致合同无效而形成的用工关系。
（三）劳动关系的确认机关
《劳动争议调解仲裁法》第五条规定，发生劳动争议，当事人不愿协商、协商不成或者达成和解协议后不履行的，可以向调解组织申请调解；不愿调解、调解不成或者达成调解协议后不履行的，可以向劳动争议仲裁委员会申请仲裁；对仲裁裁决不服的，除本法另有规定的外，可以向人民法院提起诉讼。该法第二条规定，因确认劳动关系发生的争议适用本法。人力资源和社会保障部《关于执行<工伤保险条例>若干问题的意见》（人社部发[2013]34号）第五条规定，社会保险行政部门受理工伤认定申请后，发现劳动关系存在争议且无法确认的，应告知当事人可以向劳动人事争议仲裁委员会申请仲裁。因此，对于劳动者与用人单位没有签订书面劳动合同而与用人单位发生事实劳动关系的，若劳动者与用人单位因确认劳动关系而发生争议，应首先向劳动争议仲裁委员会申请仲裁；对仲裁裁决不服的，可以向人民法院提起诉讼。
对劳动关系的确认机关，也有不同的声音。最高人民法院《关于劳动行政部门在工伤认定程序中是否具有劳动关系确认权请示的答复》（[2009]行他字第12号）认为，根据《劳动法》第九条和《工伤保险条例》第五条、第十八条规定，劳动行政部门在工伤认定程序中具有认定受到伤害的职工与企业之间是否存在劳动关系的职权。对此，笔者认为，劳动关系确认具有证据关联性、质证程序的严格性，且劳动关系确认有法律、行政法规的明确规范，这种请示的答复不具有普遍指导意义，而且这种请示的答复不是司法解释，其效力较低，劳动行政部门在工伤认定实践中也很难实行。因此，我们认为劳动行政部门在工伤认定程序中，不能越俎代庖，只能由法定机构确认劳动关系。
二、确认劳动关系是否适用仲裁时效之争
确认劳动关系，是对劳动者与用人单位是否存在用工事实及用工行为在法律上的定性，是劳动人事争议仲裁委员会或人民法院在职权范围内，对是否存在劳动关系进行的法律判断。在仲裁和司法实践中，由于缺乏统一的法律规范，对劳动关系确认是否适用仲裁时效，存在着截然不同的观点。
观点一：劳动关系确认适用仲裁时效
时效制度是指权利受到侵害的权利人在法定的时效期间内不行使权利，当时效期间届满时，劳动人事争议仲裁委员会或人民法院对权利人的权利不再进行保护的制度。时效制度意在督促权利人及时行使自己的权利，不及时行使权利的，将视为对自己权利的放弃。《劳动争议调解仲裁法》第二条规定：“中华人民共和国境内的用人单位与劳动者发生的下列劳动争议，适用本法：（一）因确认劳动关系发生的争议；（二）因订立、履行、变更、解除和终止劳动合同发生的争议；（三）因除名、辞退和辞职、离职发生的争议；（四）因工作时间、休息休假、社会保险、福利、培训以及劳动保护发生的争议；（五）因劳动报酬、工伤医疗费、经济补偿或者赔偿金等发生的争议；（六）法律、法规规定的其他劳动争议。”第二十七条第一款规定：“劳动争议申请仲裁的时效期间为一年。仲裁时效期间从当事人知道或者应当知道其权利被侵害之日起计算。”这表明，劳动关系确认争议属于《劳动争议调解仲裁法》的调整范围，应适用第二十七条有关仲裁时效的规定，将仲裁时效的起算点规定为“从当事人知道或者应当知道其权利被侵害之日”。该种观点认为，确认劳动关系虽然表面上并不涉及具体的权利，但在具体的案件中，劳动者要求确认劳动关系的目的往往在于要求用人单位补缴社会保险、解决工资报酬、加班费用等相关实体权利。在用人单位否认与劳动者之间存在劳动关系，而事实上用人单位与劳动者未签订劳动合同的情况下，劳动者必须先行确认劳动关系，理应适用仲裁时效的规定。
观点二：劳动关系确认不适用仲裁时效
《劳动争议调解仲裁法》在法的分类上虽属经济法的范畴，但从劳动争议的处理程序、制度设计来看，更应从属于民事诉讼。劳动关系确认解决的是当事人之间是否存在劳动法律关系，并不涉及对实体上的权利义务纠纷的处理，当然就不存在提起劳动争议仲裁时是否超过申诉时效的问题。从这种意义上说，确认劳动关系应属民事诉讼意义上的确认之诉。确认劳动关系仅仅是对已经发生的事实进行确认，单就确认劳动关系争议来说不涉及劳动者具体的权益，而且在实际案例中，劳动者往往是因为实体权益受到侵害，在用人单位否认与其存在劳动关系的情况下，才要求确认与用人单位之间存在劳动关系。如果以确认劳动关系的争议超过仲裁时效为由驳回申请，劳动者的权益必然受到侵害，如，工伤认定中劳动关系的确认、职业病诊断中劳动关系的确认等。为更好的保护劳动者相关权益，确认劳动关系的争议不应当适用时效制度。
三、确认劳动关系不适用仲裁时效
根据民法理论，“诉”有三类：确认之诉、给付之诉和变更之诉，在这三类“诉”中只有给付之诉和变更之诉适用诉讼时效制度，确认之诉不受诉讼时效限制。《劳动争议调解仲裁法》及相关司法解释虽没有明确规定劳动关系确认是否适用仲裁时效，但按照民法理论中确认之诉不适用诉讼时效制度的法理精神，确认劳动关系案件应不受仲裁时效的限制。
（一）从劳动争议仲裁时效的规定看，劳动关系确认不适用仲裁时效制度
仲裁时效制度规定于《劳动争议调解仲裁法》第二十七条，时效期间为一年，从当事人知道或者应当知道其权利被侵害之日起计算。同时，对劳动关系存续期间因拖欠劳动报酬发生争议作出了不受一年诉讼时效期间限制的规定。《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释(二)》（法释[2006]6号）第一条对劳动争议发生之日和适用仲裁时效问题作了进一步的界定，但未对确认劳动关系是否适用一年时效问题予以明确。《劳动人事争议仲裁办案规则》第三十条规定，“仲裁委员会对符合下列条件的仲裁申请应当予以受理，并在收到仲裁申请之日起五日内向申请人出具受理通知书：（一）属于本规则第二条规定的争议范围；（二）有明确的仲裁请求和事实理由；（三）在申请仲裁的法定时效期间内；（四）属于仲裁委员会管辖范围。”又根据《劳动争议调解仲裁法》第二条第一项规定，确认劳动关系争议属于劳动争议。从上述规定可以看出，劳动争议仲裁委员会对劳动者申请确认劳动关系是否在时效期间进行审查的前提是“用人单位与劳动者因确认劳动关系发生的争议”，若劳动者只申请劳动关系确认，并不存在与用人单位“发生争议”的问题，那就不符合《劳动争议调解仲裁法》第二条第一项规定的“争议”问题，当然也就不适用仲裁时效的相关规定。因此，确认劳动关系虽属劳动争议的受案范围，但却不适用仲裁时效的相关规定。
（二）从民法原理分析，劳动关系确认不适用仲裁时效制度
劳动争议在救济途径上是民事处理的前置程序，其相关规定应适用民法的一般原理。第一，从民事诉讼的角度讲，确认劳动关系是对劳动者和用人单位是否存在劳动关系这一法律关系的确认，属于民诉中的确认之诉，不受诉讼时效限制。第二，确认劳动关系只是对法律关系的确认，并没有权利义务被侵害的情形，尽管一方当事人申请确认劳动关系是为了进行下一步的权利维护。第三，申请确认劳动关系与将要进行的权利维护是两个诉，不能将下一个诉求中应该适用的法律规定放到确认之诉中适用，因为申请人提出确认请求不是在行使请求权，也不存在义务人履行义务的问题。
（三）从仲裁实践看，劳动关系确认若适用仲裁时效制度将产生难以逾越的法律障碍和无法解决的社会问题
仲裁实践中，确认劳动关系涉及社会保险缴纳、职业病诊断、工伤认定等劳动者权益的维护，若劳动关系的确认适用仲裁时效的制度规定，将会带来社会不公，不能实现法律效果和社会效果的统一。
1、工伤认定中劳动关系的确认
工伤认定过程中劳动关系不明确的，应当首先进行劳动关系确认，且这种确认大多距离职工受伤的时间较长。工作中有这样一个案例：
案例一：聊城某生物有限责任公司职工谢某2011年6月18日在工作中被硫酸烧伤，被医疗机构诊断为双下肢二度烧伤致残。由于谢某一直在医院治疗至2012年6月18日才向社会保险行政部门提出工伤认定申请，要求认定其双下肢二度烧伤致残为因工受伤。社会保险行政部门对谢某提供的材料进行审查后认为，该申请材料中缺乏最重要的要件之一劳动合同或相关劳动合同证明文件，遂口头告知谢某应及时向劳动争议仲裁院提出劳动关系确认。2012年6月20日谢某向市仲裁机构提出劳动关系确认申请，7月10日劳动争议仲裁机构作出裁定，认定谢某与该生物有限责任公司存在劳动关系。
对于该案，劳动争议仲裁机构的处理是正确的。第一，谢某的工伤认定申请没有超过一年的申请时限，且符合《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》(法释[2014]9号)第七条规定“由于不属于职工或者其近亲属自身原因超过工伤认定申请期限的，被耽误的时间不计算在工伤认定申请期限内”的要求；第二，谢某与聊城某生物有限责任公司没有因劳动关系发生争议，谢某只是要求对2011年6月18日在工作中受伤时是否存在劳动关系进行确认；第三，如果适用一年时效的规定不予受理，显然对谢某造成不公，也不符合社会主义法治公平正义的理念。
2、职业病诊断过程中劳动关系的确认
工作实践中有这样几个案例：
案例二：甲为一农民工，1998年5月在某一乡镇铸造厂工作，2004年8月离开单位后一直从事农业劳动。2009年8月，甲感到身体不适，医院诊断为尘肺病，后医院建议进一步作职业病诊断。甲到该铸造厂开具证明被拒绝，遂向劳动争议仲裁委员会申请劳动关系确认。
案例三：乙为A煤矿井下采掘工人，从事井下工作12年。2003年5月调入某B贸易公司。2010年诊断为矽肺Ⅱ期，B公司在报销职业病费用过程中发现，乙在B公司工作，不可能造成该种职业性疾病，遂中止支付相关医疗费用，要求乙向A煤矿申请支付，并要求更改职业病诊断证明中的服务单位，乙找到A煤矿人力资源部被拒绝，2012年10月乙向当地劳动争议仲裁委员会申请劳动关系确认，要求A单位承担相关职业病待遇。
案例四：丙为某国有企业电镀车间职工，一直从事仪表仪器的电镀工作，2009年8月退休。2013年8月被诊断为职业性眼病，丙要求按照工伤保险的规定享受待遇被拒绝。2014年7月遂向当地劳动争议仲裁委员会申请该企业承担相关职业病待遇。
这几个案例都是因职业病诊断或因享受职业病待遇受阻后，要求申请劳动关系认定的典型案例。根据《职业病防治法》第五十五条规定，劳动者被诊断患有职业病，但用人单位没有依法参加工伤社会保险的，其医疗和生活保障由最后的用人单位承担；最后的用人单位有证据证明该职业病是先前用人单位的职业病危害造成的，由先前的用人单位承担。因此，如果劳动关系确认的争议适用时效制度的话，那么职工在离开原工作单位后没有到其他用人单位工作，或者最后的用人单位有证据证明职工的职业病不是自己造成的，则可能导致职工无法追究该用人单位的工伤保险待遇责任。这显然有违职业病具有较长潜伏期的规律，与职业病防治的立法目的不相符合。
《职业病防治法》第五十条第一款规定，“职业病诊断、鉴定过程中，在确认劳动者职业史、职业病危害接触史时，当事人对劳动关系、工种、工作岗位或者在岗时间有争议的，可以向当地的劳动人事争议仲裁委员会申请仲裁；接到申请的劳动人事争议仲裁委员会应当受理，并在三十日内作出裁决。”从以上规定可以得出以下几点：第一，职业病诊断、鉴定过程中，当事人对劳动关系的确认已经突破了《劳动争议调解仲裁法》关于仲裁时效规定的限制。职业病诊断、鉴定过程中劳动关系的确认，不仅包括劳动者与争议发生时正在服务的用人单位之间，还包括劳动者与以前服务的用人单位之间；不仅包括在职职工与用人单位之间，还包括离退休人员与原用人单位之间。这表明，这类劳动关系的确认相当一部分已经远远超过了一年的时间，应当视为是《职业病防治法》对仲裁时效的特别规定。第二，一般情况下，劳动人事争议仲裁的时限是在受理后45内审理完毕，情况复杂的可以经仲裁委员会主任同意后延长15日，也就是说劳动人事争议案件审理时限最长不超过60日，但从该规定可以看出，职业病诊断中的劳动关系确认案件，审理时限为30日，这体现了对该类职工的特殊保护。
《职业病防治法》第四款规定，“劳动者对仲裁裁决不服的，可以依法向人民法院提起诉讼。用人单位对仲裁裁决不服的，可以在职业病诊断、鉴定程序结束之日起十五日内依法向人民法院提起诉讼；诉讼期间，劳动者的治疗费用按照职业病待遇规定的途径支付”。这表明，职业病诊断中的劳动关系确认并不同于普通的劳动人事争议案件，其救济时间是从职业病诊断、鉴定程序结束之日起而不是自收到仲裁裁决文书之日起，这充分体现了对劳动者的特殊保护。
3、社会保险维权中劳动关系的确认
案例五：张某为1991年11月分配至聊城东昌府区建筑公司的复员退伍军人，1997年5月离开工作单位后再也没有与单位联系。2003年该建筑公司进行股份制改造，由于种种原因单位没有通知到张某。2014年6月，张某欲缴纳养老保险和医疗保险，找到原建筑公司改制后的建工集团公司，但由于人员更迭，时间久远，该建工集团公司并不承认张某与该公司存在任何关系。张某去区人社局档案中心（该区所有企业档案统一管理）查询得知，张某养老保险交至2004年12月。2014年7月12日张某向区劳动人事争议仲裁机构提出申请，要求该建工集团公司办理解除劳动关系手续，办理失业保险登记，以便于自己缴纳养老和医疗保险费。
案例六：李某原为某外贸公司职工，1991年9月调入某热电公司工作，2013年11月办理退休手续。在养老保险经办机构核定退休待遇时发现，李某没有缴纳1999年1月至9月的养老保险费。当月，李某要求原工作单位某外贸公司补缴养老保险费，该公司以不存在劳动关系为由不予补缴。2013年12月，李某向劳动监察机构投诉，劳动监察机构以单位违法行为超过2年时限为由不予受理，2014年1月，李某申请确认1999年1月至9月与某外贸公司存在劳动关系。
这两则案例都涉及劳动者社会保险维权过程中劳动关系的确认。案例五中的张某为解决自己的社会保险接续问题要求办理解除劳动关系手续和失业保险登记，是在遭到用人单位拒绝后的无奈之举，这其中必然涉及劳动关系的确认，如果不能得到劳动争议仲裁机构的支持，则对张某来说显失公正。案例六是劳动者在与用人单位解除或终止劳动关系若干年后，劳动者在档案中发现用人单位没有为其缴纳社会保险的典型案例，在用人单位否认与劳动者之间存在劳动关系的情况下，劳动者必须先行确认与用人单位之间存在劳动关系。这时向仲裁委员会提起劳动仲裁，仲裁时效肯定已经超过一年的期限。如果这类案件适用诉讼时效驳回了劳动者诉求，那么劳动者下一步的维权将无法进行，这类群体的合法权益将被终结在驳回劳动关系请求的裁判上，必然造成此类群体权利无法保护的社会现象，也就导致了法律规定的适用障碍和冲突问题。
综上，如果确认劳动关系适用时效制度，必将造成法律规定的适用障碍和冲突问题，导致劳动者权利无法实现而产生更严重的社会问题。笔者期待完善立法的同时，更期望裁判机构正确理解时效制度，让每一个劳动者感受到法律的公平、正义。
文：栾居沪，聊城市劳动人事争议仲裁院
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