凡人说税：从汕銮咨询公司行政诉讼案看非正常户认定的是是非非
2016年9月19日，上海市地方税务局崇明县分局对包括汕銮咨询公司在内的1154户未按规定办理纳税申报的单位，公告送达《责令限期改正通知书》，责令公司于10月21日前办理纳税申报，改正税务违法行为，否则依法进行处罚。之后，汕銮咨询公司在经营过程中发现，其无法正常开具发票，且处于非正常户状态，遂于2016年11月29日，前往公司注册地税务机关询问。当日，第五税务所作出了沪国税崇五简罚〔2016〕10011号《税务行政处罚决定书(简易)》，对汕銮咨询公司未按照规定期限办理纳税申报和报送纳税资料，依法处以1,000元罚款。汕銮咨询公司当场缴纳了罚款，税务所当天解除了对汕銮咨询公司的非正常户认定。
随后，汕銮咨询公司不服税务行政处罚决定，依法申请行政复议，其后又提出了行政诉讼。2018年2月8日，上海市第二中级人民法院制发行政判决书 （2017）沪02行终520号，就该案做出终审判决。在该案一审、二审法院判决中，均认为税务机关在认定汕銮咨询公司非正常户过程中，税务机关依据《税务登记管理办法》第40条规定，在责令纳税人限期改正，纳税人逾期未改正的情形下，“虽派员进行了实地检查，但该检查流于形式，对汕銮咨询公司实际情况并未检查到位”，审理中，税务机关“亦未能提供充分证据证明汕銮咨询公司查无下落并且无法强制履行义务”，故税务机关将该公司认定为非正常户，依据不足，应予以撤销。因该非正常户认定已经被解除，不具有可撤销内容，依法确认其违法。
在税收管理实务中，很多纳税人和税务干部都误认为“非正常户”是一种税务违法行为。其实，“非正常户”并不是一种税务违法行为，它只是税务机关对纳税人登记管理状态的认定行为。当纳税人出现“未按规定办理纳税申报”,经责令限期改正，逾期不改正且查无下落、无法联系的这个特定税务违法行为后，税务机关将其登记管理状态的认定为非正常。认定非正常户的后果很严重，除暂停税务登记证件、发票领购薄和发票的使用外，税务机关还将暂不办理出口退税，其直接责任人员注册登记或者负责经营的纳税人年度纳税信用直接判为D级等，对纳税人的生产经营带来深远的影响。
一直以来，非正常户认定是税务机关执法风险控制的薄弱环节，有着明确而严格的规定，绝非网络热文中所说“纳税人长期零申报超过6个月，就会被列为'非正常户’”。在税务管理实务中，类似汕銮咨询公司的这种简单予以非正常户认定的行为经常发生，特别需要加以关注。
《税务登记管理办法》第四十条的规定：已办理税务登记的纳税人未按照规定的期限申报纳税，在税务机关责令其限期改正后，逾期不改正的，税务机关应当派员实地检查，查无下落并且无法强制其履行纳税义务的，由检查人员制作非正常户认定书，存入纳税人档案，税务机关暂停其税务登记证件、发票领购薄和发票的使用。
税务机关认定非正常户，需要重点控制以下五个风险要点：
一是待认定对象是“已办理税务登记的纳税人”。包括已办登记的企业，企业在外地设立的分支机构和从事生产、经营的场所，个体工商户和从事生产、经营的事业单位，以及除国家机关、个人和无固定生产、经营场所的流动性农村小商贩外的纳税人。2018年1月1日起，企业和农民专业合作社，一律使用加载统一社会信用代码的营业执照，其未换发的证照不再有效。
二是依法送达了《责令限期改正通知书》。纳税人申报期内，未按规定期限办理纳税申报，税务机关应依法责令其限期改正，《责令限期改正通知书》应依法予以送达并生效。对于文书未依法送达的，责令限期改正行为无效。对于未按期办理纳税申报责令限期改正户数较多的，可按照案例中崇明县地税局的做法，依据《税收征管法实施细则》“同一送达事项的受送达人众多”、“税务机关可以公告送达税务文书”的规定，予以公告送达。在该案的判决中，一审、二审均肯定了公告送达的合法性。
三是实地检查应做好相应的证据收集和现场记录。税务机关对未改正的纳税人进行实地检查。在实地检查（调查、巡查）中，如发现纳税人查无下落且无法强制其履行纳税义务的，应当按照《行政诉讼法》规定的证据要求，做好相关证据的采集，对现场检查（调查、巡查）情况，也要做相应的记录。对实地检查（调查、巡查）发现纳税人仍然持续经营或是能够联系的，应督促其依法履行纳税义务，而不能简单地认定其为非正常户。
四是应加强认定后的税务管理。非正常户认定后，纳税人的税务登记证件、发票领购簿以及发票的使用、出口退税、以及纳税信用评定，都会受到限制。在当前国地税尚未正式完成合并前，非正常户的认定需要对其国税、地税全部税种申报状态予以确认，对一方已正常申报的，有责任协助另一方联系纳税人或解除网上申报控制，协助另一方督促纳税人上门申报。在认定后，还需要定期进行税务巡查，查找纳税人下落，巡查中发现纳税人的，要及时通知纳税人到税务机关接受处罚并解除非正常户。连续三个月巡查未发现纳税人下落的，可依法对其税务登记证件置为“失效”。
五是解除非正常户应当予以处罚。纳税人解除非正常户的，税务机关应当对其未按规定办理纳税申报的违法行为予以处罚，处罚应对照《税务行政处罚裁量权行使规则》，在本省国税、地税局联合制订的裁量基准范围内进行。