确定行政诉讼被告资格新规正式施行|聚法案例

2021年4月1日，《最高人民法院关于正确确定县级以上地方人民政府行政诉讼被告资格若干问题的规定》（法释〔2021〕5号，以下简称“《规定》”）正式施行，对行政诉讼被告以及相应管辖法院的确定，进一步作出了明确规定。

为维护人民合法权益，监督和支持行政机关依法行政，《行政诉讼法》第十五条将“县级以上地方人民政府所作的行政行为”的管辖提高至中级人民法院，并于第二十六条规定了“作出行政行为的行政机关是被告”的被告确定规则。

但是，实践中，一些当事人由于对法律不熟悉或者为了提高管辖级别，在作出行政行为的行政机关并非县级以上地方人民政府的情况下，将县级以上地方人民政府列为被告。这不仅导致上级行政机关应诉压力激增，而且导致当事人的诉讼权利和合法权益不能得到及时有效救济。

为解决这一问题，最高人民法院归纳梳理司法实践中存在争议的典型情形，明确上级行政机关“指导”“转送”“指定”行为的法律效力，统一行政诉讼立案管辖标准，推动纠纷依法高效处理。

一、指导行为：以具体实施行政行为的职能部门为被告

《规定》第一条确定，当事人不服上级行政机关的“指导行为”而提起诉讼的，应当“以具体实施行政行为的职能部门为被告”。“指导行为”具体包括“听取报告、召开会议、组织研究、下发文件等方式”。该条规定丰富了《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释〔2018〕1号，以下简称“《解释》”）第一条第二款第八项关于上级行政机关基于内部层级监督关系指导下级行政机关履职的具体类型，增加了“召开会议”、“组织研究”和“下发文件”的类型，从而将实践中存在较大争议的会议纪要和内部批复也纳入了“指导行为”的范畴。

“指导行为”应当仅对内发生行政管理效力，否则，一旦对社会公众的权益产生影响，对外发生法律效力，将构成具体行政行为而可诉。

如，2012年9月5日，经某市政府批准，该市国土资源局与某公司签订国有建设用地使用权出让合同。2013年6月13日，某公司已足额缴纳土地出让金。2018年7月19日，某公司向该市国土资源局申请办理不动产登记，7月20日，该市国土资源局认为，某市人民政府已经通过批复收回案涉地块的土地使用权，遂决定不予办理不动产登记。某公司起诉申请撤销该批复。

法院经审理认为，该批复是某市人民政府针对该市国土资源局的请示作出的指导行为，属于行政机关的内部行为，原则上不具有可诉性，只有相关职能部门按照批复内容对外作出的具体行政行为才可诉。但是，该市国土资源局在向某公司出具的不动产登记不予受理告知书中援引了该批复，将该批复作为具有对外法律效力的行政行为，故该批复具有可诉性。

二、转送行为：以下级人民政府或者相应职能部门为被告

《规定》第四条确定，当事人申请上级机关履行法定职责，但是相关职责应当由下级行政机关或者相应职能部门履行，上级行政机关已经转送的，应当“下级人民政府或者相应职能部门为被告”。

该条规定尊重了行政机关的级别管辖和地域管辖原则，将《解释》第一条第二款第九项关于“转送”信访事项不可诉的规定推广至所有事项，有利于完善诉源治理机制，缩短行政纠纷处理周期，实质性化解行政争议。

如，2019年3月27日，当事人向银保监会反映某银行某市支行涉嫌利用结算账户协助偷税等问题。银保监会于同日转交某省银保监局，由某省银保监局将该信访件转交某市银保监分局办理。当事人向法院主张，银保监会未经立案、调查等步骤直接对涉案事项定性，就将案件转办，构成程序违法，同时属于未履行法定查处职责，构成行政不作为，应确认违法。

法院经审理认为，银行业金融机构的监管以属地监管为原则，即由银监会派出机构负责对辖区内的违法、违规行为进行调查处理。本案中，当事人向银保监会反映问题，依据上规定，该事项不属于银保监会直接监管的范围。银保监会将案件转由派出机构处理并未侵害当事人的合法权益，对当事人的权利义务不产生实际影响，因此不属于行政诉讼的受案范围。

《规定》第四条，上级行政机关在转送时，应当满足2个条件：一是法律、法规、规章必须明确规定相关职责应当由下级行政机关或者相应职能部门履行，上级行政机关不能擅自将自身职责授权、委托其它机关、部门或其它组织行使。

如，2018年10月12日，当事人向某市政府邮寄要求补偿申请书，再次就承包地上的附属物提出补偿请求。该市政府于同年10月15日转送至市信访局，市信访局又转交某区信访办公室处理。当事人认为某市政府不履行法定职责并提起诉讼。

法院经审理认为，该市政府不应将自己法定职责范围内的事项作为信访事项转送信访部门处理，同时，其法定职责范围内的事项也不会因为转送信访部门处理而变成信访事项。

二是必须对当事人进行告知，否则即为未履行法定职责。

如，2018年7月12日，当事人向某区政府申请公开政府信息。该区政府于2018年7月27日将该申请转给该区国土资源局办理。2018年8月9日，该区国土资源局进行了答复。当事人不服答复内容并起诉。

法院经审理认为，该区政府仅以《转办通知》形式责成该区国土资源局公开相关信息，并未向当事人告知其已责成原潮安区国土资源局作出答复，违反了《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称“《条例》”）第二十一条的规定，属于未依法履行政府信息公开职责的违法行为。

三、指定行为：以受到指定的机构为被告

《条例》第四条规定，政府可以指定特定机构，负责本行政机关政府信息公开的日常工作。

实践中，以“政府服务中心”为代表的机构在处理政府信息公开时，是否具备独立的行政主体资格，一直存在争议。有的法院认为，“政府服务中心”是政府的组成部门，应当由政府作为被告。最高人民法院也认为，政务中心作为政府的直属事业单位，应当由其直属上级政府作为行政复议的被申请人。

《规定》第六条确定，上级行政机关可以指定具体机构负责政府信息公开日常工作，当事人不服受到指定的机构以自己名义作出的公开决定时，应当以受到指定的机构为被告。

该条规定确认了“政府服务中心”等机构作为独立行政诉讼主体的法律地位，从而厘清了实践中存在的争议，并且为受到指定的机构独立行使相关职权、高效处理政府信息公开事项奠定了基础。