朱恒鹏丨谁的新农村：土地为何不归农民所有
作 者：朱恒鹏（中国社会科学院经济所副所长）
来 源：经济学家茶座，本文原载于《经济学家茶座》2006年第3期（总第25辑）
本文共计5570字数，阅读约需要13-16分钟。
一、谁的新农村：
土地为何不归农民所有
回乡探亲和土生老爹聊天，老人聊起一生经历，无意中从一个亲历者的视角反映了建国以来的农村土地制度变迁，对此话题我很感兴趣，聊着聊着，一直谈到了对现行农村土地制度的看法。
“家庭承包责任制在20世纪八十年代取得了很好的效果，有人主张这种土地制度要长期坚持下去，也就是说保持土地集体所有制，集体拥有法律上的土地所有权，但是土地的使用权归农户，这样的土地制度你认为不好吗？”
我知道这个问题争议很多，正好请教一下老人。
“集体？活了八十来年，我到现在也不明白什么是'集体’，谁是'集体’？谁的'集体’？我们村的农户合在一起算是一个集体吗？好像是。可是这个集体是我们的吗？是我们的为什么这个'集体’的事我们说了不算？
人民公社时，我们既不能决定种什么，也不能决定种多少，更不能决定怎么种!实行承包制以后情况有了很大改善，至少我们有了生产经营自主权，可以决定种什么、种多少、怎么种了。可是所谓集体所有的土地我们仍然没有自主权。
我弄不明白谁是这个'集体’的真正主人，如果是集体内的农户，农户是不是集体土地的所有者？
如果是，我们为什么无权处置这些土地？处置这些土地为什么不经过我们同意？如果不是，谁是集体土地的所有者？国家吗？那为什么叫集体所有制？”
我一时语塞，感觉不容易回答老人的这些问题，只得继续提问：
“你觉得现行土地制度有何缺陷？”
“据说保持现行土地制度的一个重要目的是为了保证公平，使得农村可以随着人口的变动随时调整土地分配格局，保证每个农民大致平均地拥有土地。
可是要这样的话，土地必须随人口变动随时调整乃至重分,这样每个农户就不能长期稳定拥有一块土地的使用权。在这种情况下，谁还有积极性对土地作长期投资呢？前面我们说过，一块土地农户不能长期拥有，就很可能会掠夺性经营。
而且，如果频繁调整土地，土地转包、租赁就很麻烦，那么那些种地能手就很难扩大自己的经营规模。看来政府也注意到了这一点，为了避免这一后果，规定土地承包期要在三十年以上，据说有的地方甚至规定六十年以上。甚至还提出了 '生不增，死不减’、严禁土地调整的原则，这样的规定当然有助于鼓励对土地的长期投资，但上面所说的公平问题也就谈不上了。
因为三十年是一段很长的时期，在这么长的时间里，各户的人口变化很大。三十年不变，也就失去了随着人口变动调整土地、保证农地均分的功能了。显然，现行土地制度顾了这头顾不了那头。
让我说，既然承包期已经延长到三十年甚至六十年了，何不干脆实行完全的土地农户家庭所有制度，把土地的所有权交给农民呢？就像当年土改时那样。其实，这样做无非是将承包期延长到没有期限，并给予农户对土地的最终处置权。”
“你是说土地归农户个人所有？有人说中国国情特殊，不能实行这种制度。”
“国情特殊在哪里？不就是说人多地少吗？日本、韩国、还有咱们的台湾，人均土地都比咱们大陆少，不都实行的是土地个人所有制度吗？人家农业不都很发达吗？老百姓也很富，听说人均收入是咱们的十到二十多倍呢。
世界上哪个发达国家实行的不是土地个人所有制？那个实现了农业现代化的国家实行农地集体所有制或者国有制？发达国家都是在实行土地私有制的情况下实现城市化和工业化的。
而反过来看，有实行土地集体所有制实现农业现代化的国家吗？有实行土地集体所有制实现工业化和城市化的国家吗？”
“有人说为了解决众多农村人口'人人有饭吃’的基本生存保障问题，必须均分土地。”
“'人人有饭吃’是基本生存保障，'人人有房住’是不是基本生存保障？为了实现城里人'人人有房住’是不是城市住房也应该均分？为了住房均分是不是城里也必须实行住房集体所有制，怎么没听说有人这么主张呢？忽悠农民是不是？
台湾不就是中国的一个省吗？他们的人均耕地不是比大陆还少吗？他们实行土地个人所有制能够很好地解决'人人有饭吃’，大陆咋就不行？
况且，咱们现在实行的是所谓土地集体所有制，可三农问题不是日益突出吗？城乡收入差距不是越来越大吗？连中央文件都说，农民人均纯收入增长缓慢，许多纯农户的收入持续徘徊甚至下降，城乡居民收入差距仍在不断扩大。中央肯定不会自己给自己抹黑吧？”
“有人说实行农地集体所有制是为了保障社会公平、避免土地兼并、防止无地贫农户的大量涌现。因为如果土地归农民个人所有，农民一旦卖掉了土地就失去了最后的保障。”
“什么意思？就是说让农民自己拥有土地，比现在让村镇干部以“集体”的名义任意处置土地，更让农民缺乏保障。怎么总把农民当傻瓜呢？农民还不知道怎么保护自己的利益？总有人认为自己比农民聪明，比农民更懂得如何保护农民的利益。
哪怕你真的比农民聪明，你也一定不会象农民那样关心农民的利益，道理很简单，谁的孩子谁心疼，个人才是个人利益的最大保护者，很少有人会像关心自己的利益那样关心别人的利益。”
“你说得对。现在所谓的土地集体所有，并不是农民集体所有，农民没有对土地的处置权，农民要考虑他的后半辈子和子孙后代的利益。农民被排斥在土地转让谈判之外，常常面临任人宰割甚至流落失所的境地。”
“是啊，当年地主要想得到农民的土地，还得想方设法得到他的地契和手印。现在的干部变卖村里的土地哪还需要什么地契和手印，有时候甚至都不征询农民的意见。你说农民的保障在哪里？”
老人越说越激动，没等我插嘴，他接着说道：
“生活保障就应该集体所有吗？几千年来中国人都是养儿防老，到现在这也是农民很重要的养老保障，按照这些人的逻辑，是不是农民的儿女也要集体所有啊？
“说什么土地是农民最后的生活保障,所以不能允许农民自由买卖。那么，房子是不是城里人的生活保障，怎么就允许城里人自由买卖呢？难道城里人比我们聪明不成？政策还允许城里人以房子作抵押向银行贷款呢，他们怎么就不担心城里人还不上贷款，没了房子没了保障？
我敢肯定，如果实行土地家庭所有制,允许农民用农地做抵押获得贷款。大部分农民需要资金时必定不会选择卖掉土地，而是选择抵押贷款。”
“你说的很对，如果土地归农民自己所有，农民还能不珍惜自己的土地？你觉得土地可以作为农民的保障吗？”
没想到老人考虑问题这样深入，我不禁想和老人更多地探讨一下这些问题。
“对于保障问题，首先，农民进城务工不一定要把地卖掉，他可以将土地出租，这是最好的保障，不但有固定租金收入，一旦打工失败，还可以回家种田。毫无疑问，个人拥有所有权的土地租金肯定高于没有所有权的承包地使用权转让金。
其次，即使卖掉土地，他还可以通过商业保险来解决保障问题，在这一点上，农村人和城里人没什么区别。而且，土地变卖了，卖地的那笔资金还在他手中，可以用这笔资金买一份商业保险。
现在最好的养老方式当然是个人财产养老，如果土地成为农民的养老保障，为了确保自己晚年无忧，农民自然会比任何人都谨慎地对待土地，还有人比农民自己更关心自己的养老钱吗？问题是什么样的土地所有制更有利于农民养老呢？
当然是属于农民个人所有的、可以自由转让的土地了，因为这样的土地市场价值最大。任何人都懂得这个理儿。你是愿意为一个可以获得所有权，可以自由处置的资产支付高价呢？还是为一个不能归自己所有、不能自由处置的资产支付高价？
可自由买卖的土地比不可自由买卖的同样土地市价高得多，土地个人所有只会使现在相对贫穷的农民变得更富。据说台湾的许多农民比城里人还富，就是因为他们拥有土地的所有权。”
“不过，有人担心一旦土地个人所有，可以自由流传，会出现土地兼并。他们提到历史上很多朝代的农民战争是由于地方豪强兼并土地引起的。今天实行土地农户个人所有可能又会造成这样的社会问题。”
“怎么都拿出这个来吓唬人了？我活了这么多年，听过了很多事，也看了不少书，还没听说过由于地主和佃户矛盾导致农民大面积起来造反的呢。”
“这倒也是，许多资料表明，'土地私有—土地买卖—土地兼并—两极分化—农民战争’的说法根本不符合中国的史实。中国历史上如果说存在着'土地兼并’的话，也主要是由拥有特权的权贵吞并不堪赋役负担的民地等政治原因造成的，与民间的土地自由流转没有太大的关系。
换句话说，历史上出现的土地兼并与土地个人所有制没有多大关系，倒恰恰与土地所有权没有法律保障有关，土地兼并不是通过自由的土地买卖，而是利用特权强行霸占。
事实上，几千年来，导致中国农民每每民不聊生的绝不是土地个人所有制，当然更不是缺乏社会保障。而是大一统的帝国专制体制。首先，自秦始皇开始的这个中央集权制统一帝国太大了，它有效地屏蔽了国家间的竞争，使得中国历代专制政府根本不用担心有产者外流导致税源流失。
这和历史上的欧洲各国有很大的差异。所以中国的历代专制政府几乎毫无忌惮，对民众的盘剥和掠夺让人瞠目结舌。专制政体肆意盘剥和掠夺民众利益是中国民众每隔一段时期民不聊生、不得不反的根本原因。
中国大多数专制王朝存在着这样一个循环：王朝到达繁荣巅峰时政府规模急剧膨胀，'十羊九牧’的格局出现了，政府开始横征暴敛，苛捐杂税越来越重，民众日益不堪重负。
虽然不少王朝常有清醒的统治者力图改变这种状况：精简政府规模，实行税费改革，力图减轻农民负担，但是要么根本做不到，要么很快就反弹，农民负担进一步加重，所谓'黄宗羲定律’指的就是这种循环。最终民众走投无路，不得不揭竿而起。
这种循环和土地个人所有制没有必然关系，也根本不是地主阶级逼得老百姓活不下去，逼得老百姓没有活路的是专制政府而非地主阶级，所谓“官逼民反”正是这一现象的准确写照。从而没有听说过地主逼得老百姓大规模造反的。
事实恰恰相反，如果没有官府背景，仅仅是一个地主，恰恰会成为官府的盘剥掠夺对象。相关史料表明，王朝末期，常常出现田地税赋超过田地售价的怪事。甚至还会出现人们以田地为累赘，白白送人而没有人要的情形。
所以，历代农民战争发生时常见的并不是很多农民无法获得土地，而是相反的情景：沉重的税负、恶劣的吏治以及种种天灾人祸使农民有地不种、弃地而逃。由“地主-佃户”冲突发展为“农民战争”的事从未有过。
好多时候是地主和佃户联合起来反抗官府的盘剥。农民造反的根本原因，并不是地主对无地农民剥削得太残酷，而是封建专制下官吏对包括农民和地主在内的普通百姓盘剥掠夺太甚。这也说明了为什么农民起义首领往往是地主知识分子。
“所以在今天的中国，绝不是保持现有的土地制度，能够保障农民利益。我觉得，解决中国三农问题，需要逐步实现以下三个方面，一是实现土地农户个人所有；二是逐步在实现村民直选的基础上真正实现村民自治；三是大力减少政府规模，减少老百姓供养的官员数量。”
三、什么样的合作社？
“有人认为合作社是农村发展、农民走向共同富裕道路的一条不错的选择，你怎么看？”
“这要看是真正的合作社还是挂羊头卖狗肉的假合作社了。真正的农民合作社，应该是农民自愿组织、自主建立的，入社自愿、退社自由，社里的事社员说了算。
据说马克思理想的公有制是'自由人联合体’，既然是自由人联合体，个人必然有退社自由，否则还叫什么自由人？不愿加入也得加入，想退出也不准退出，那成什么了？”
“你觉得这种农民自愿自主组织的、农民说了算的合作社是不是比农民单干要好？”
“如果土地集体经营真得好，真的可以带来更高的收入，农民自然会放弃单干，积极自愿地组成合作社。农民又不是傻瓜。
不过，依我的经验判断，农业合作社能够成功的恐怕也只能是农产品收购和销售合作社，也就是说只能是在流通领域组织合作社，因为每个农户的产量容易计算，也容易监督。所以合作起来比较容易。
这种农业合作社的主要作用是提高农户在农产品市场上的讨价还价地位，使农户摆脱作为分散的个体的弱势地位。而在农业生产领域组织合作社我觉得很难成功，因为农业生产中的劳动投入很难计量、很难监督，很容易出现偷奸耍滑、出工不出力这种现象。
当年的生产队搞不成功的一个重要原因就是无法有效解决监督问题。这个咱们前面说到过。
我的看法是，农业生产无法通过监督保证效率，只能靠自觉，而这一点只有在为自己干活时才可能普遍长期维持，所以成功的农业生产模式只能是以家庭为土地的所有者和独立的生产经营单位的模式。”
“你说得有道理。听说英国的农户合作社和我们台湾地区的农会相当成功，他们就是农产品流通领域的农户合作社。他们对农产品价格有一定的影响能力。
这样的农民合作组织还显著提高了农民的政治地位，据说在台湾，不管统派还是独派都要看农民的脸色。”
“更根本的是应该让农民真正拥有自我组织、自我管理的权利，只有农民对自己的事务拥有真正的发言权、选择权时，农民的共同富裕、三农问题的根本解决才有可能。”
“有人认为规模经营是农业的归宿？为了尽快地、低成本的实现规模经营，不能实行土地农户个人所有制。”
“农地的规模经营？当年我拥有了二十亩地的时候，不就开始走向规模经营了吗？要规模经营，是不是应该把农地集中在我这样的种地能手手中？可是除了土地可以自由转让的土地个人所有制，还有哪种办法能够有效地将耕地集中在种地能手和有经营才能的农村能人手中？
很明显，在土地可以自由转让的条件下，只有土地个人所有制下才能做到这一点，谁种地的收益最大谁出的买地或者租地价格才会最高，打算卖地或者出租土地的农民自然会把地卖给或者租给出价最高的人，当然也只有那些卖地或者出租土地的收益高于自己种地收益的农民才会卖地或者出租土地，这样土地不就集中到种地能手手中了吗？
而卖地或出租耕地的农民也得到了一个好价钱，不管是经商还是进城务工，不也就有了更好的保障了吗？这样简单的道理还弄不懂吗？而且这样留在农村的将是一些种地能手和各种农业经营能人，这样的人留在农村，怎么不会建设好新农村？”