哪些地方债用途调整了？
来源：岳读债市
基本结论
2021年4月下旬财政部召开一季度财政收支情况发布会，强调指导和督促地方做好项目前期准备，确保专项债券发行一批、使用一批，尽快形成实物工作量，避免造成资金闲置，专项债资金闲置意味着存在调整资金用途的可能性。
地方债特别是专项债，具有存量规模高、项目管理复杂和收益自平衡难度大等特点，因此部分地方债存在调整或变更用途的必要性。具体而言，地方债用途调整主要是基于：1）根据各省审计工作报告，部分省份存在债券资金使用不规范的问题；2）通过规范调整地方债用途，有助于避免债券资金闲置浪费，并尽早发挥债券资金效益，更好地贯彻“资金跟着项目走的原则”。
地方债存续期内确需调整债券资金用途的，需要按规定履行相关程序，并予以公告或以适当方式告知债券持有人。
我们手工整理了自2017年以来的所有地方债用途调整或变更的公告，涉及19个省级行政区的398只债券，调整前项目个数共计1006个，原安排金额合计1150.56亿元，调整后项目个数共计1308个，调整后金额合计1111.65亿元。
根据统计结果，从省份来看，广东、山东和重庆的地方债用途调整规模较大，从项目类别来看，用途发生调整的地方债多投向交通基建、土地储备和市政建设项目，各类项目的合计安排金额调整前后变化不大，即主要是投向了相同类型的其他项目。
地方债用途调整主要有三种形式，包括债券类型的转换、项目之间的金额重新调配以及项目个数的“多合一”或“一拆多”。具体而言，债券类型发生调整，主要是指将部分新增一般债调整为置换债或再融资债。项目之间的金额重新调配，是指原计划的一批项目之间可能会发生金额的重新调配。项目个数的“多合一”或“一拆多”，是指原用于多个项目的债券金额改用于一个项目，或原用于一个项目的债券金额改用于多个项目。
地方债券资金沉淀或使用效益不高，会影响地方债发挥其应有作用。通过规范调整债券资金用途，有助于尽快形成实物工作量，避免造成资金闲置，此外，也有助于防范潜在的债务风险。
2021年4月下旬，财政部召开一季度财政收支情况发布会[1]，表示未来将加强专项债券管理，避免造成资金闲置，并充分发挥专项债券扩大有效投资、促进宏观经济平稳运行等积极作用。专项债资金闲置意味着存在调整资金用途的可能性，本文梳理了自2017年以来的地方债尤其是专项债的资金用途调整情况，以供投资者参考。
[1] 资料来源：http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengxinwen/202104/t20210421_3689793.htm
一、地方债用途为何调整？
根据各省审计工作报告，部分省份存在债券资金使用不规范的问题，主要包括以下情形：1）项目论证不充分，项目进程推进缓慢或长期停建，导致债券资金未得到有效利用；2）债券资金闲置或未及时分配，滞留各级国库；3）挪用资金用于日常支出或改变用途等。
通过规范调整地方债用途，有助于避免债券资金闲置浪费，并尽早发挥债券资金效益，更好地贯彻“资金跟着项目走的原则”。财预〔2020〕94号文[1]提到：“依法合规调整新增专项债券用途。赋予地方一定的自主权，对因准备不足短期内难以建设实施的项目，允许省级政府及时按程序调整用途。”此外，94号文还强调，新增专项债券优先用于党中央、国务院明确的“两新一重”、城镇老旧小区改造、公共卫生设施建设等领域符合条件的重大项目。
值得注意的是，地方债存续期内确需调整债券资金用途的，需要按规定履行相关程序，并予以公告或以适当方式告知债券持有人，且要求在不迟于省级人民政府或省级人大常委会批准后第10个工作日进行信息披露。
[1] 资料来源：http://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2020-07/29/content_5530987.htm
二、哪些地方债用途发生了调整？
我们手工整理了自2017年以来的所有地方债用途调整或变更的公告，涉及19个省级行政区的398只债券，调整前项目个数共计1006个，原安排金额合计1150.56亿元，调整后项目个数共计1308个，调整后金额合计1111.65亿元。
根据统计结果，分省份来看，广东、山东和重庆的地方债用途调整规模较大，涉及金额分别为349.3亿元、162.3亿元和115.0亿元。从项目类别来看，用途发生调整的地方债多投向交通基建、土地储备和市政建设项目，且各类项目的合计安排金额调整前后变化不大，即主要是投向了相同类型的其他项目。具体来看，生态环保、社会事业和土地储备项目调整后安排金额较少，合计分别减少了13.55亿元、10.26亿元和8.04亿元。
三、地方债用途怎样调整？
地方债用途调整主要有三种形式，包括债券类型的转换、项目之间的金额调配以及项目个数的“多合一”或“一拆多”。
1、债券类型的转换
债券类型发生调整，主要是指将部分新增一般债调整为置换债或再融资债。根据公告，2018年湖南省将200亿新增一般债调整为置换债，2019年北京市和厦门市分别将1.95亿和13亿新增一般债调整为再融资债。
2、项目之间的金额调配
由于项目实施过程中可能会有规划上的调整，或为加快新增债券项目预算执行进度、提高债券资金使用效率等，原计划的一批项目之间可能会发生金额的重新调配。例如，19海南债19 [1905314.IB]原用于12个项目，合计金额19.1亿元，调整后债券资金仍用于此批项目，且金额总额不变，但部分项目使用金额的增加对应了部分项目使用金额的减少。
此外，项目之间的金额重新调配，可能会涉及一些项目的债券资金取消使用。例如，据2018年1月重庆市财政局公告，17重庆债13 [1705413.IB]发行金额为115亿元，经核查结余11.01亿元，为提高债券资金使用效益，此部分结余被调整用于原29个项目内的4个项目，即新增其债券使用额，而市档案馆、重庆红岩内燃机和机电集团电测村项目的调整后债券使用额为零。
3、项目个数的“多合一”或“一拆多”
项目个数的“多合一”，指的是原用于多个项目的债券金额，改用于一个项目，例如，17江西29[147995.IB]的部分债券资金用于12号地块（郑家村）等4个土地储备项目，变更后用于东城区棚改土地收储项目。
项目个数的“一拆多”，指的是用于单个项目的债券金额，改用于多个项目。例如，20黑龙江债06[2005221.IB]原用于尚智新经济物流产业园市政基础设施项目，调整后用于双鸭山市岭东区医养结合综合康复中心养老护理楼项目等7个项目。根据手工整理结果，此种调整形式相较“多合一”更为常见。
四、小结
地方债券资金沉淀或使用效益不高，会影响地方债发挥其应有作用。通过规范调整债券资金用途，有助于尽快形成实物工作量，避免造成资金闲置，此外，也有助于防范潜在的债务风险。
本文梳理了地方债用途调整的原因、具体情况以及调整的方式。原因方面，主要是基于部分省份存在债券资金使用不规范的现象，并且，通过规范调整地方债用途，有助于避免债券资金闲置浪费，并尽早发挥债券资金效益，更好地贯彻“资金跟着项目走的原则”。
从具体情况来看，2017年以来地方债用途调整或变更总共涉及19个省级行政区的398只债券，调整前项目个数共计1006个，原安排金额合计1150.56亿元，调整后项目个数共计1308个，调整后金额合计1111.65亿元。
从调整的方式来看，地方债用途的调整方式可归结为三个类别：1）债券类型的转换。主要是指部分新增一般债调整为置换债或再融资债；2）项目之间的金额调配，即原计划的一批项目之间可能会发生金额的重新调配。3）项目个数的“多合一”或“一拆多”，即原用于多个项目的债券金额改用于一个项目，或原用于一个项目的债券金额改用于多个项目。从统计结果来看，“一拆多”的调整方式相较“多合一”更为常见。
五、风险提示
人工统计可能产生遗漏；项目分类不合理。