王德福｜社区治理创新不应变成基层负担
这些年做城市社区调研，所见所闻的各种创新不在少数。坦白说，大多数去调研过后，都有些盛名之下其实难副。社区治理根本上就是处理居民日常生活里鸡毛蒜皮无穷无尽的细事琐事，再创新能新到哪里去？
后来到重庆长寿区调研，当地正在推广重庆市社区治理的“三事分流”经验，发现这个“创新”有点靠谱。
所谓三事分流，就是划分社区事务中的大事、小事和私事的责任归属，大事归政府，小事靠居民合作，私事则属于居民自助。这个划分抓住了长期以来社区治理中的老大难问题，就是政府与群众的责任边界。现在，有个非常普遍的说法，叫“有事找社区”。本意是为人民服务，让基层解决好群众身边的小事。问题是，实践中“有事”往往变得无所不包，社区还要应付上级日益加重的任务，根本没有时间精力回应群众的所有诉求。更重要的，社区权力资源都有限，就算有时间有精力，也缺乏足够的能力。万事找社区，社区却不是万能的，这是一个基本矛盾。于是，就会出现一些极端现象，比如社区做的好事越来越多，可来自群众的不满也越来越多，基层干部经常面对“好事难做”“好人难当”的困惑；再比如，少数善于施压、要挟，出现“会哭的孩子有奶吃”，沉默的大多数被少数人“代表”。
重庆显然是希望把政府和居民的责任划清，该政府承担的“大事”，政府责无旁贷，但不该政府管的，就要通过居民合作和自治解决，政府可以协助，但不包揽。这个问题大家都发现了，其他地方也有类似的探索或者创新，但大多是通过政府购买服务，引入社会组织，来给政府分担责任。显然，政府花钱请别人做和政府直接去做并无本质区别。就算换了个马甲，在居民看来仍然是政府在管，毕竟社会组织的服务并不是他们自己花钱买来的。
“三事分流”，如何分呢？首先是公事和私事的划分。
纯粹私人的事务，要由私人自己承担责任，社区可以在必要的情况下协助，但终究要个人负责。“有事找社区”之所以会让社区不堪重负，很重要的就是居民连个人私事都要依赖社区，自己不想负责任，推给社区。完全彻底的公私划分在实践中是很难实现的，做基层工作，很多时候要刻意打破公私边界，公事公办、私事不管，未尝不是一种官僚主义逻辑，但做基层工作，要跟群众打交道，在缺乏正式权力资源的情况下，与群众建立的人情化关系就很重要，而主动打破公私边界恰恰是建立人情关系的第一步。特别是在老年人聚居的社区，帮老人买个菜拿个药，经常上门看望，陪老人聊聊天散散心，严格来说就不是规则化的工作要求，而是社区工作者个性化的群众工作的一部分。对社区依赖比较重的，恰恰是这些子女不在身边的老年人，受老年人认可和拥护的社区工作者，也恰恰是那些经常帮他们做私事的人，而不是那些只会公事公办的人。更不要说，居民之间的纠纷，甚至家庭纠纷，一直以来都是社区治理的重要内容。
因此，公私划分，显然不是要社区彻底从居民私事中撤出，而是恢复社区的自主权，无论是调解纠纷的职责也好，还是主动打破公私边界的群众工作要求也好，社区都是掌握主动权的，不是无原则地介入居民私事。以我的调研经验，我以为社区工作者对“有事找社区”中感触最强烈的确实是居民把一些私事也推给社区，但是，感触强烈并不一定代表这类事情数量最多，可能只是这类事情都比较“奇葩”，所以才让他们印象深刻。实际上，“有事找社区”中数量最多的，是私事之外的细事、琐事、小事，是居民家庭之外而又在社区之内的涉及利益群体数量不等、规模层次不同的公共事务。
这就涉及到事务分类的第二重划分，即事务大小之分。大事与小事的区分，就是依据事务涉及到的利益群体规模、事物本身的复杂程度和解决事务所需要的资源数量，简单说就是其公共性的程度大小，来区分到底是政府来办还是通过社区居民自治来办。
在乡村社会，空间独立性比较强，村内户外的事基本上就可以界定为村民自治事务，政府可以不介入，但在城市社会就很难实现，因为城市的空间系统性很强。一方面，政府承担的市政公用系统直接延伸到居民家中，社区只是一个人为划定的具有行政性的空间，却不是一个自成一体的功能系统，相比之下，小区的功能独立性还更明显一些，但同样存在小区内的准公共设施同市政公用设施连接处的责任模糊性问题。另一方面，伴随着市政公用系统的进入，政府的行政权力和行政责任也自然延伸到社区之中，小区绿化不能随意改变，有园林和规划部门管着；住改商、商铺油烟噪声扰民、养狗……也分别涉及到工商部门、城管部门、公安部门等公权力机构。
在这个意义上，大小事的划分，也不是要实现政府公共权力从社区事务中的完全退出，指望社区小事都通过居民自治完全解决，不需要政府，这是不现实的。因此，大小事划分是对政府的责任分配和权力行使的调整，在社区小事上，政府不缺位但也不越位，关键是让居民承担起本应由其承担却往往被推给政府的那部分责任，而政府本应承担的那部分责任，也不能推给居民来承担。两者相互配合，才能真正将大小事划分后的事务办成和办好。
分类是基础，分好之后，还要把事情办好。办好小事是牛鼻子，是关键。办好了小事，不仅解决了群众的实际问题，而且能够提高群众的责任意识与组织能力，真正成为社区主人翁。与此同时，社区基层组织也能够真正成为群众生活的组织者，能够游刃有余地扮演好国家与群众之间的桥梁。
办好小事的关键是组织好群众。组织群众是我党的优良传统，但现在的社区基层组织却并不擅长此道。直接原因，是现代城市社会中，群众本身的分化太大了，工作与生活的个体化程度特别高，缺乏以往那种共同生产生活产生的非常直观的利益共同体意识，基层组织缺乏动员和组织群众的具体抓手。
真正在弱化基层组织能力的，主要还是行政任务太多，社区工作人员被捆绑在办公室里，出不去，下不来。一是没时间没精力，时间精力大部分耗在完成上级安排的各种任务上。如果这些任务全部需要跟群众打交道，那做工作本身就是跟接触群众，问题是，现在大量任务是不需要广泛接触群众的，都是在办公室里，电脑上操作完成，即使需要群众参与，也只需要找少量群众配合而已。上年纪的老人都会怀念以前的老居委会干部，说那时候居委会大妈们天天都在居民区里跑，现在的年轻人坐在办公室里，越来越像职业白领，像机关干部，就是不像群众身边的自己人了，社区工作人员也觉得委屈。二是缺乏动力。按部就班完成上级任务，就能通过考核，拿到工资，相反，完不成就要被问责，就要扣工资绩效，基层工作就变成了简单的一份职业。按照基本职业伦理，对上负责而不是对下负责，自然就缺乏主动性能动性，去接触群众。三是能力不足。基层权利不对称，权小资源少，面对很多问题无能为力，这也是必须要承认的。说到底，就是多年来饱受诟病的社区行政化问题，即社区已经变成一个机关式的科层组织，群众自治组织的属性已经很难体现得出来。
“被捆绑的社区”，这是所有社区治理创新都要直面的基本矛盾。不解决这个问题，再多创新都无法取得实效。以提升组织群众的能力为标准衡量，目前看不到任何地方的创新真正有所突破，那些官方宣传打动不了人。相反，太多的创新都是自上而下安排的任务，到头来都蜕变成了社区新负担，毕竟又要做海量的文档材料，应付各种检查、考察、学习，最终只是加剧了“内卷”。
解放社区，这是社区治理创新的第一要务。解放社区，关键是调整政府与社区的责任边界。近些年有些城市在搞社区事务准入制，算是抓住了要害，可惜，由民政部门主导的准入制改革势单力薄，再加上现在常规工作以外的中心工作越来越多，根本不是一个准入制能够约束得了的，所以效果寥寥。解放社区，只是在社区层面做减法肯定是不够的，毕竟基层治理事务增多是不可逆的趋势，还必须将街道一级纳入，将街道-社区作为一个整体的基层治理体系进行完善，通过强化街道，在街道和社区间形成更合理的分工。重庆的“三事分流”，是在调整政府与社会的关系，大方向是正确的，只是，缺少解放社区的层面，所以效果终究会比较有限。现在，服务前移、治理下沉大有演变成新一轮社区增负之势，希望能够真的有类似“三事分流”的创新，在调整政府与社区关系上破题。