【经岚观察】完善生态保护补偿机制实现利益再平衡

【经岚观察】16050

完善生态保护补偿机制实现利益再平衡 

文/李志青

来源：《中国环境报》2016.3.30.

3月22日，中央全面深化改革领导小组第22次会议审议通过了《关于健全生态保护补偿机制的意见》。这意味着，随着社会经济在践行绿色发展上的进一步深化，生态环境保护领域的改革逐渐进入更深层次的核心领域，而各种问题和挑战也将随之出现，值得认真研究。

生态环境问题为什么会产生？表面上看，是污染问题、标准问题或技术问题，深究起来，其背后其实是利益问题，是利益分配关系的问题。

从环境污染的排放角度看，少部分群体因为历史原因而被豁免了相应的环保义务，得到了环境利益，而其他群体则在这个过程中利益受损，得不到必要的补偿。久而久之，就有越来越多的人加入到排放环境污染物的队伍中，最终全社会在利益分配上日益失衡，影响到了社会总体福利。

从生态环境保护的角度看，在相应制度缺位的情况下，保护环境者并没有得到应得的利益补偿。相反，由于保护环境而受益的其他群体又没有付出任何代价就获得了优质的生态环境。最终，保护者也逐渐失去保护的积极性，甚至还可能加入到破坏的队伍中。

这两个角度都说明，如果在利益问题上处理不当，只会加剧环境问题。这其实也完全符合社会主义市场经济在利益配置上的基本原则，那就是按劳分配。保护者付出了各种劳动，就必须获得相应的劳动成果，而受益者则有义务来购买这个劳动成果。只有这样，才能真正在保护者和受益者之间形成良性互动，真正调动起全社会保护生态环境的积极性。因此，实现社会群体间利益的再平衡是建立有效生态补偿机制的要害所在。

理解这个结论并不难，难就难在如何落实。最主要的症结在于，生态环境并不是一种随时可买可卖的商品，它是附着在其他土地形态上的某种生态属性。比如在森林、草原、湿地、荒漠、海洋等各种土地形态上各有各的天然生态环境属性，即便森林的树木可以交易，但依附于树木的生态环境属性无法交易。这决定了所谓的利益，在其价值量上是无法进行有效定价的。其实这也是长期以来生态保护补偿机制很难真正落地的重要原因所在。正是生态价值评估上的特殊性和复杂性，使得原本就处于弱势地位的保护者更加无法与其他受益者进行有力的价格和利益博弈。同时，削弱了各种保护制度的影响力，因为即便保护好环境，似乎也很难将其好处说清楚。

这个问题如何解决？事实上，生态环境在价值上，除了有其客观性的一面，还有着非常强烈的主观性。尤其是在不同收入、不同教育背景以及不同文化习俗的人群之间，都有着不同的评判标准。这意味着，要真正追根溯源地将生态环境的价值搞清楚，在任何一个国家都非常困难。而在没有明确生态环境价值的基础上建立某种以政府为主导的生态补偿机制，就会使这个机制很难持续发挥作用。

将生态环境的保护与市场上对于绿色生产和消费方式的需求结合起来，从中挖掘其价值，或许可以成为为生态环境价值定价的一种新思路。也就是说，通过各种方式，可以将无法交易的生态环境产品化，将看起来无法实现的某种生态环境需求市场化。比如，人们对于有机农产品的需求、对于生态旅游的需求，甚至是对于原生态环境的需求，这些过去都是很难实现的，现在因为有了更好的经济条件和支付能力，其实现就变得有可能了。这其实都为我们建立有效的、真正的生态保护补偿机制创造了有利的条件。所谓的“完善转移支付制度，探索建立多元化生态保护补偿机制”的重要内涵在于，充分借助市场这个工具，解决过去政府无法解决的问题，其中的转移支付并不单单指政府主导下的地区间财政转移，而是要在各种市场主体之间建立基于价格机制和激励机制基础上的转移支付，市场的交易在事实上也是一种在购买者和供给者之间的转移支付机制。当然，在此过程中，政府仍有必要发挥必要的市场监管职能，确保市场的有效性。

政府究竟可以发挥什么作用？除对市场交易过程进行必要的监管之外，政府还可以在推进生态保护补偿机制的基础设施建设上发挥作用。此处的基础设施并非是指环保设施设备等，而是指体现为制度的认知和治理框架。

首先，要对生态环境保护的定义进行界定。什么是受到严格保护的，什么是受到一般保护的，这其实是划定生态环境价值的一个标准。例如，受到严格保护的生态环境自然有着较高的品质和价值，受到一般保护的则次之。这是决定生态保护补偿价值量高低的关键。也就是说，在整个补偿的体系中，要杜绝以次充好的现象，这样才能令补偿真正发挥其保护生态的作用。否则，一旦市场出现了劣币驱逐良币的趋势，整个补偿机制就会失去其应有的功能。

比如，在很多地区开发的生态旅游项目中，游客并没有真正感受到美好生态环境所带来的舒适和享受，生态环境质量反而在过度旅游开发的过程中受损了，这样的伪市场化转移支付机制应该引起我们的警觉。

其次，要建立生态环境保护的科学治理结构。例如，在生态保护补偿的机制设计中，公众如何参与、企业如何参与、社会组织发挥什么作用，让不同利益群体都参与进来，形成一种相互制约的合力，这是在绿色发展意识高涨，生态支付能力上升的背景下，有条件也有必要推进的重大制度建设。在生态保护补偿的过程中，我们要从政府单一驱动的路径逐渐转向体现为政府、市场和社会三轮驱动的“政商社”共举模式，从僵化的应对机制走向更具弹性的体制机制，进而在此基础上实现更为平衡的、共赢的生态保护与经济发展之道。

总之，环境问题的重要原因之一是利益分配上的失衡，是在资源错配基础上的名义利益平衡，而不是实际意义上的利益平衡。改变这种现状，就要实现真正的利益平衡。要打破源头上的体制机制障碍，尤其是理顺“政商社”关系。在生态保护补偿中，理顺“政商社”关系既是实现绿色发展的重要途径，也是检验生态保护补偿机制成效的标准。

（作者系复旦大学环境经济研究中心副主任）