单独作出责令改正，可以不告知复议或诉讼权利吗？

单独作出责令改正，可以不告知

复议或诉讼权利吗？

孙继承

本文为仅为个人学习思考，供大家讨论，欢迎指正。

农业行政执法基本文书格式中的《责令改正通知书》，包含了定性、依据、责令内容等事项，但未载明告知陈述申辩或复议、诉讼权利等内容。

那么，是否需要向当事人告知上述权利？笔者认为，有时候要，有时候不需要。分析如下。

根据行诉法及行诉解释，公民、法人或其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益的，有权申请行政复议或者提起行政诉讼。但是，行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为，不可诉。根据国务院《全面推进依法行政实施纲要》规定，行政机关作出对行政管理相对人、利害关系人不利的行政决定之前，应当告知行政管理相对人、利害关系人，并给予其陈述和申辩的机会；作出行政决定后，应当告知行政管理相对人依法享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。

因此，笔者认为，仅凭“责令改正”这四个字，只看“表面”、不看“实质”，无法判断责令改正是否可以复议或诉讼。

关键在于两点：一是责令改正是阶段性行为，还是终局性的处理结果。二是责令改正之具体内容，以及这个内容是否对当事人造成实质损害。具体来说：

第一，如果责令改正是终局性的处理结果，则应当告知上述权利。比如，有的处罚条文中，一档是责令改正；二档是拒不改正的，罚款（等）。这时候的责令改正，属于终局性的处理结果，处罚机关应当在责令改正通知书中向当事人告知前述权利，当事人也有权提出复议和诉讼，否则权利无法得到保障。这时为保障行政命令功能的正确行使，应赋予行政相对人法律救济的途径。

例如：《农产品质量安全法》第四十七条　农产品生产企业、农民专业合作经济组织未建立或者未按照规定保存农产品生产记录的，或者伪造农产品生产记录的，责令限期改正；逾期不改正的，可以处二千元以下罚款。

第二，如果责令改正是行政处罚的一个阶段，作出责令改正后，继续依法作出处罚决定的，则在责令改正中无需告知上述权利。比如，有的处罚条文中，规定责令改正，并处罚款（等），这时候的责令改正就不属于终局性的处理结果，只是行政处罚的一个阶段。在行政处罚决定过程中，责令改正未告知上述权利，并不会对当事人的权利义务产生实质影响。但是，如果这里的罚款（等）并未最终做出，比如“责令改正，可以并处罚款（等）”情况，只作了责令改正，则应当告知上述权利；作了责令改正后又作出不予处罚决定的，不需要告知上述权利。

第三，如果责令改正对当事人的违法行为进行定性，且该定性超出处罚决定定性的范围的，这个责令改正应当告知上述权利。

第四，无论哪种情况，处罚机关主动在责令改正中告知复议或诉讼权利的，行政机关应当遵守。法院是否应当应当受理，需要进一步学习和讨论。

第五，责令改正属于行政命令。实践中应当注意避免随意或恣意作出责令改正。新旧处罚法都规定，行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。因此，实体法中的处罚条文没有规定责令改正的，可以适用处罚法的这个规定责令改正。需要注意，如果适用处罚法这一条责令改正，但最终未作出处罚决定，那么这个责令改正应当告知上述权利。

几个案例。

1.最高人民法院在（2021）最高法行申2757号行政裁定书中指出，芙蓉区环保局在作出行政处罚决定二十余日前，对李*（长沙市*汽车维修服务中心）作出《责令改正违法行为决定书》，责令其立即停止违法行为，并限期改正违法行为，同时告知了李*申请行政复议和提起行政诉讼的权利。因《责令改正违法行为决定书》可能影响李*的经营权，应当可以申请行政复议或提起行政诉讼。

2.安庆市中级人民法院在(2017)皖08行初42号判决书中指出，责令停止违法行为本质上属于行政命令中的禁令，桐城市城管局作出的责令停止违法行为通知，为原告这一特定相对人设定了停止建设并限期改正的义务。同时，桐城市城管局在作出上述责令停止违法行为通知后，一直未对原告作出后续处理决定。由此可见，涉诉的责令停止违法行为通知已对原告的权利义务产生了实际影响。因此，该通知属于行政复议范围。

3.山东省高级人民法院在（2020）鲁行再51号判决书中指出，根据原审时生效的《土地管理法》（2004年）第六十六条、第七十六条的规定，本案中，兰陵县综合行政执法局对陈*作出[2018]第001号责令（限期）改正通知书。从该通知内容看，有认定陈海涛违法的事实，并有限期改正、接受处理、逾期未改正将依法查处等内容，明显对陈*的权利义务产生了实际影响，符合行政复议范围。（笔者注：在兰陵县综合行政执法局作出责令改正通知书之后，并未最终做出行政处罚决定书）