安全生产的专业性问题
周永平，原国家安监总局监管二司副司长、安全生产协调司（职业健康司）副司长、统计司巡视员，北京大学法学院经济法博士，著有《职业安全卫生法》、《劳动法学》等。经周永平先生同意，公众号将陆续发布周永平先生撰写的有关安全生产的9篇文章，以引起思考。（本文为第八篇）
说安全生产工作是一项专业性极强的工作，可能不会有异议。问题的关键在于在实践中如何认识和体现其专业性。特别是安全生产在企业主体责任履行和政府监管两个层面，其专业性如何体现，彼此有何界限，似应有一个相对清楚的认识。
关于安全生产，国际上流行着一个权威理论—人·机·环理论。该理论基于系统思维，对生产过程中涉及的安全健康的因素进行了全面概括，为做好安全工作具有指引意义，我们也可据此对安全生产的专业性特征进行一个分析。
// 从其提炼出的涉及安全的三个方面因素来看：
1
人
是指参与生产过程的主体，包括劳动者和管理者。他们的安全意识、安全知识和安全技能是十分关键的，而这些方面都涉及到专业问题，不同的行业、不同的岗位都需要不同的技术知识和专业能力；
2
机
即机器，也就是生产工具。现代生产方式被马克思称之为大机器生产时代，应该说安全生产在工业化生产方式下成其为社会经济问题，主要源于各类现代生产工具的高度危险性，要确保其安全性，其专业性是不言而喻的；
3
环
即工作环境，就是劳动者置身其中的空间。显然工作环境涉及的安全问题更为复杂多样。譬如，环境中的物料（包括原料、成品和中间产品，它们可能以气、固、液几种形式存在）的危险性管控，甚至包括工作空间外的安全威胁的识别与治理。
可见，在生产活动的每一个方面、每一个环节，要确保其过程安全，特别是人的安全，所采用的所有方法、所有措施，都需要专门的知识、专门的技术，即专业性贯穿在安全生产过程的始终。
人·机·环理论是就现代生产安全问题的一般性概括，涉及到具体行业领域、具体的生产工艺，其安全生产的技术则更为复杂，其专业的特殊性表现更为多元化。
以化工生产为例。据称，化工行业每年能生产出商品性化学品达4至5万种之多，而且每年尚有超千种新的化学品面市。化学品的危险性表现千差万别，其物理化学性质在爆炸性、燃点、闪点、腐蚀性、氧化还原性、毒性等方面都各不相同，其制造加工的工艺、设备及各种技术参数均存在差异。
又比如高危的煤炭行业，煤矿的产品可能相对单一，其生产工艺过程也相对类同，但具体到单个的矿山而言，各煤矿因其所处的地质方面情况各异，使其面临的安全风险各不相同，只有身处其中，熟悉其生产系统的专业技术人员，才能对其了如指掌，提出有针对性的安全措施；更重要的是由于其地质赋存条件及开采深度各不相同，在生产过程中随时可能出现新的隐患，需要企业根据具体情况进行临机决断地处置。
化工行业如此，煤炭行业如此，各行各业都存在安全生产问题，对这一问题的解决都需要专业地应对，只是各行各业，甚至不同的企业、不同的生产工艺，所要解决问题需要的专业技术有其特殊性，其难易程度不同。因此，我们说从根本上解决安全生产问题，要靠技术；依靠技术有效地解决安全生产问题，关键要靠企业。因为只有企业才有本领域的专业人才和技术，更只有企业才可能掌握特殊工艺的秘诀，也只有企业一线的劳动者和管理者最熟悉其人·机·环的实际状况，有经验和条件解决生产过程中的具体安全问题。所以，企业不仅应该是法律上解决安全专业技术问题的责任主体，而且是解决安全生产专业技术问题的实际操作的实施主体。
那么作为安全生产监管主体的政府在安全生产专业问题是否就束手无策，无所作为了呢？
安全生产的专业性特点不仅体现在企业的安全生产中，而且也体现在政府的安全生产监管之中，也就是说其专业性特征是此项工作的固有性质，表现在各个方面和全过程之中。只不过我们必须认识到，在不同层级（企业的班组、车间到单个独立企业、集团公司，直至不同层级的政府），安全生产的专业性的具体内容和表现形式都有所不同，居于其位的主体便有不同的任务，从而明确其职责定位，这才是安全生产专业性准确科学的含义。
在笔者从事安全生产过程中，曾与不少跨国公司有过业务交流（譬如，通用电气、杜邦、拜耳等），这些跨国公司巨头的本部安全管理工作，主要是根据其业务工作的性质，制定一些通用的管理制度和内部政策，并监督其所属企业实施。譬如，制定和实施适合其行业特点的安全生产管理体系、就安全生产工作中存在的具有共性的问题进行研究，并出台相应的政策措施等，而不会到其下属的具体企业解决其具体的安全生产问题，更不会到生产一线去排查什么隐患。这也许能代表大型企业集团这一层级在安全生产工作专业性方面的定位。
笔者也有幸得到台湾地区主管安全生产（台湾地区此项工作的称谓为：劳工安全卫生）官员赠送的两本《劳工安全卫生法令》（分别为之一：一般安全卫生和之四：特殊危害预防安全卫生）。在其两厚本的汇编中，除《劳工安全卫生法》《劳动检查法》《职业灾害劳工保护法》等法律层面文件占极少的篇幅外，绝大部分都是诸如《劳工安全卫生设施规则》《机械器具防护标准》《危险物及有害物通识规则》《有机溶剂中毒预防规则》《危险性工作场所审查及检查办法》等这类看似具体，又具有通用性的一般性规则。即体现了政府层面在安全生产上的作为与不作为。作为就是在具体行业、领域就其具有共性的问题制定专业性的通用规则，并通过行政执法予以强制性实施；不作为则是不在更具体的技术措施上插手、干预企业的专业操作。
安全生产的专业性特征，使政府对其的监管也需要专业的性质和水准。纵观现代社会治理的各个领域，可能难以找出政府治理中有哪个领域能够面对安全生产领域这样众多而又复杂的专业技术问题，因此各国均建立相应的公益性的专业机构，对面临的共性技术问题进行研究，并授权行政部门颁行具有强制法效力的技术标准或规程（见“安全生产治理体系探讨”一文）。安全生产毫无疑问需要专业治理。问题在于，企业、政府都面临着安全生产的专业性问题，二者在其中的地位、角色应该如何确定，如何分工，以便形成有效合力，对全社会实现低成本的治理，台湾的做法似乎给我们提供了有益的启示。
如前所述，不同行业、具体企业随时随地都面临着众多的、具体的安全生产专业技术问题，解决这些问题不仅是企业必须履行的义务，也是其优势所在。而政府安全生产的专业性应该定位并体现在研究具有行业共性的、重大的安全技术问题，提出可行的行业的一般的、通用性技术标准供企业采用，并监督其实施。
如何制定专业规则，我们仍以化学品安全的国际规则说明之。
化学品安全的复杂性在于，其危险性不仅仅表现在生产环节，即安全生产方面；还表现在社会公共安全的方面：由于化学品本身蕴含着多种危害性，并且在任何时候、任何环节都可能构成对人和环境（最终还是表现对人）安全健康的危害，国际社会对其实行了全程或终身的安全监管（所谓“从摇篮到坟墓”），即我国《危险化学品安全管理条例》将其细化为：生产、储存、运输、销售、使用、废弃处置六个具体环节。处于不同环节中的化学品，其风险的防控又面临着新的、不同的技术性难题。由于每种化学品物理化学性质一方面存在着差异，另一面存在着相近或相似的特点，要实现对其有效的专业化安全管理，就只能对其进行类别化管控。即根据化学品危险性进行分类，并采用有针对性的措施，防止其在具体操作和接触中发生对人的伤害。
譬如，为了确保危险货物（都可定义为危险化学品）运输过程中的安全，联合国国际海事组织《国际海运危险货物规则》将其分为9类：第1类爆炸品、第2类气体、第3类易燃液体、第4类易燃固体；易自燃物质；遇水放出易燃气体的物质、第5类氧化物质和有机过氧化物、第6类有毒和感染性物质、第7类放射性材料、第8类腐蚀性物质、第9类杂类危险物质和物品。根据此分类，不同的危险物品要求不能混装，包装材料及设备均需达到特定要求，装卸过程必须按规程进行等，对其存在的风险进行专业性管控，以实现所谓的本质安全。为了保护人类的安全健康和环境安全，2003年，针对化学品的全程安全控制目标，联合国推出了其化学品全球一致化分类和标签系统（GHS），要求化工企业为其用户提供产品的标签（Label）和安全技术说明书（SDS），便是为化学品全程的、专业的安全管理提供了一项基础性的政策性框架。
上述有关化学品这类特别危险物品的相关国际规则，是在总结大量的事故教训基础上，提炼出来的一般性的保障安全的规则，具有专业性特征，相关主体遵循这些通用规则，并配备充分的专业力量从事相关操作，是能够地应对和解决可能遇到的安全问题的。所以它们受到国际社会的欢迎，并普遍推广。
一方面是被称之为工业王国的跨国公司不直接插手其所属企业的具体安全生产业务；另一方面联合国专门机构为具体的行业制定专业的通用规则。这似乎为确立政府在安全生产中的专业角色定位，为政府既受到专业能力限制、社会成本制约，又要实现其专业化的监管目标带来了某种启示。即政府要全部包揽所有行业、具体企业的安全生产技术问题，或说充当所有企业的安全科，是不可能的；政府在安全生产治理上的专业能力和水平，主要应该集中体现在为行业制定通用的技术规则，并用行政权力保障其有效实施。
在我国政府的安全生产监管中，这种定位似乎并不明确，其具体作法大有深入讨论的必要。在制定规则方面，通用的偏少，具体的偏多，甚至有些规则的可行性论证不足，在实际中无法适用（见“安全生产成本问题”一文）。无论是从成本考虑，还是从专业能力分析，政府试图解决各个领域的安全生产技术问题，都是不可能的；同时，政府不是企业，它本身没有义务替企业解决具体的、个别化的安全生产的技术问题。
应该将具体企业对其具体安全生产的技术性问题的解决视为其履行其安全生产主体责任的主要的、核心的部分，通过专业性的监管（经过专门培训的、拥有专业能力的执法人员对通用规则实施情况的监督检查）才能解决制约安全生产工作的专业性问题。在实际监管工作中，我国安全生产各领域尚未建立起有较强专业能力的专门监管队伍（煤炭行业经过近20年的努力似已建立起了一支相对专业的监管队伍），专门性执法机制也不健全，对企业的安全检查主要还停留在一般性的、非专业的层面。由化工专业的人带队对航空业的安全生产工作进行检查，由搞旅游的领导带队对石化企业进行安全生产检查，已经成为我们今天安全生产大检查的常态。检查的大致流程也形式化了：听汇报，查资料，沿着生产线视查一遍，由配备的专业人员实地检查，发现问题，最后就检查情况交换意见。交换意见往往是检查者和被检查者都十分重视的环节，前者要精心准备一份总结性意见，包括根据汇报者提供材料的肯定性意见（俗称“表扬”）、指出检查中发现的问题和提出整改建议（这一格式被概括为安全检查“三股文”）。由于此类检查的非专业性，并高度形式化，使每次的检查布置、检查流程，甚至最终的检查结论几乎都可以复制到不同地区和不同行业。由于检查人员的专业不对口，在实际的检查过程中经常闹出专业笑话，甚至以检查“专家”身份提出的具体整改意见，在实际工作中根本无法落实。
除这些各级各类固定化的安全大检查以外，近年安全生产领域又模仿“巡视”工作模式，搞出常态化的“安全生产巡查”工作和一年一度的政府安全生产考核工作，其从形式到内容与安全生产大检查异曲而同工。
在事故调查处理工作中，我们的专业水准更需要得到提高，这主要表现在具体事故调查和社会层面吸取事故教训两个方面。
近年来，我国的事故调查可谓规模宏大，耗时久长。以特别重大事故为例，事故调查组组成人员多时可达上百人，现场开展工作时间可长达月余。由于对事故的处理愈来愈偏重于对各级各类监管、管理人员进行问责，对事故间接或管理原因的调查和分析往往成为事故调查工作的重点，从而使事故技术原因的专业分析受到忽视或有意无意地被边缘化，造成事故调查工作出现本末倒置的情况。在最近的一起隧道施工中由于瓦斯引发的重大事故中，相关方为了将事故定义为自然灾害意外事故，而非责任事故，竞将事故的直接或者说技术原因确定为突出瓦斯携带的矸石或土块与金属件碰撞引起爆炸所致。而由于瓦斯突出瞬间的浓度一般接近饱和状态，不可能发生爆炸（瓦斯爆炸浓度通常在5%—15%），该事故不可能是由作业点附近瞬间突出瓦斯爆炸造成的。因为特殊目的的需要，使其对事故技术原因的分析不顾专业常识。
因为对事故技术原因分析不足，甚至有误，使事故调查报告鲜有具体的整改建议，特别极少经由对具体事故的专业分析提出修改相关法律、法规和标准的建议，从而失去了达到举一反三防止类似事故的目的，使得在现实中同类事故不断再发生。由于追求处理人的目标，甚至根据事故造成损失大小（主要是亡人数量为标准），来确立被处分者的级别和数量，使事故的管理原因的调查分析也失之于宽，失之于表面。仔细分析各类重特大事故的调查报告，其彼此间的差异十分有限，对人的处理占据了大量篇幅，对其处理的理由表述几乎相同或相似，对事故单位的整改建议也有千篇一律的特点。
在全社会层面对一具体事故的教训进行吸取，最专业、最有效的方法是通过对该事故各种原因客观深入的分析，得到经得起推敲的结论，在同行业、同类型的企业中予以警示，以防类似事故重复发生。如涉及具有普遍性问题，可以对相应法规标准予以修改或创立新的标准，在同行业中适用。而我们现在通常的做法是，一旦发生重特大事故，便是立即发通报、开紧急电视电话会、派出检查组（被人称为事故发生后的“三鞭子组合拳”），此类做法并非毫无道理，但距真正专业地对待安全生产这类专业的事故而言，似有较大差距。
由于政府对安全生产的专业性认识存在误区，使企业的相关定位、责任担当也出现不少问题，使安全生产的专业性特征变得更加模糊不清。譬如，近些年，为回应人们对安全生产大检查专业性的质疑，一些地方发明了“政府购买服务”，政府花钱聘用有专业能力的社会人士加入安全检查组，以增强检查工作的专业能力。更有甚者，由行政人员带队，以各类专业人员为主，到具体企业展开长时间的、系统的隐患排查工作。外来的专家是否能将其并不熟悉的企业所有安全隐患进行无一遗漏地排查出来姑且不论，政府这种做法对安全生产专业性问题认识不清所带来的一种越俎代庖的行为，与跨国公司集团层级的安全管理相比，我们的政府似比他们做得更为具体。从责任角度讲，排查隐患是企业确保安全所必须履行的义务，何况在生产过程中隐患的种类和数量处于动态变化过程中，政府组织力量替企业排查隐患，如何做到万无一失，何时才是尽头？从专业的角度看，外来的和尚未必能念得了具体企业的真经，专家仅仅是某一个领域或某一专业的专家，不可能对具体环节的所有问题提出所有专业的意见；在当今追究责任成为常态的情况下，如果政府组织排查隐患的企业发生事故，谁来承担失查的责任，是专家还是带队的行政人员？
政府这些行为是在专业上的越位，更是致使企业产生等、靠、要思想，怠于履行自身义务的直接原因。保护劳动者健康是所有企业的一般义务，为此根据《职业病防治法》的精神，原安监总局在其颁行的《工作场所职业卫生监督管理规定》中，要求存在职业危害因素的企业要建立13项相关管理制度。这是通用性要求，具体到单个企业应该根据自身存在职业危害因素的种类及具体情况，从专业的角度出发，制定出有针对性的、可操作的制度和具体规程。但笔者在多次检查中发现，大多数企业，包括一些大型的央属企业，标示在企业显著位置的有关制度和规程，都过于原则和笼统。有些企业甚至大多抄录的是中央部委文件及相关法律法规的相关条文，让人看后百感交集。落实企业的主体责任无疑应该是安全生产工作的核心，而只有从专业上下真功夫，并落实到位，企业履行义务才有了扎实的基础。
因而我们说，只有认真深入分析，正确认识安全生产的专业性问题，特别是企业和政府在安全生产专业工作中的定位和角色，才能更有实效地做好安全生产工作。