政府、市场与国有企业改革（上）

一、研究成果主要内容

（一）中国工业管理和国有企业制度:传统体制的形成与演进逻辑

本成果将传统中国工业管理体制和国有企业制度分为初步奠基时期、权力下放时期、权力上收时期以及调整和探索时期四个阶段，并以历史视角和全球视角审视了传统体制下的内在优势、历史价值和深层问题，既看到这一“超级国家体制”在工业化初期的巨大体制优势，也看到了这一体制下包含的自身变革和超越因素。在此分析的基础上本成果进一步提出了“后发大国工业化阶段相关假说”，认为工业化的不同阶段决定着国家的资源配置模式、宏观调节模式和微观主体独立性，从而建立了解释新中国工业管理体制和国有企业制度变迁的一个一以贯之的基本理论框架。

（二）国有企业市场激励机制创新：基于政府市场关系视角

本成果在回顾总结了深化国有企业改革的基本思路、路径与成就的基础上发现：虽然我国国有企业改革在所有制改革和现代企业法人治理两方面均取得了巨大成就，但是当前仍存在国企管理者市场化激励不足、国有资本产业结构优化的内在激励不足、国有企业技术创新内在激励不足等问题亟待解决。而解决这些问题，实现我国国有企业可持续高质量发展的关键在于必须建立市场化的管理层持股和员工持股制度、建立市场化的国有资本产业结构优化激励机制、改革完善国企绩效考核和容错机制、构建国企民企战略合作共赢机制、推动混改企业公司治理的现代化并发挥国有企业的企业家精神。

（三）竞争中性与区域经济发展：基于国企与非国企绩效提升视角

中国宏观区域间的竞争不公平与国企和非国企之间微观竞争非中性有着密切联系，这也是导致区域经济发展差距不断增大的重要原因之一。本成果利用1998-2013年间18,270个企业的面板数据和31个省级行政区的面板数据，对区域经济发展差距与竞争非中性之间的关系进行了理论和实证研究发现：竞争中性标准的实施通过市场要素配置、公平企业社会责任、透明化政治成本与避免国际市场壁垒这四个机制，对国企和非国企的绩效提升产生双赢的积极作用；经济发展较快时，政策制定者更趋向于制定符合竞争中性原则的政策，权力寻租程度较高时则反之；中央政策所带来的区域间竞争不公平是各地方政府采取不同竞争中性政策以及区域经济发展差距不断增大的根本原因。

（四）区域经济转型与营商环境友好：矿产资源依赖型区域的发展之道

我国经济想要实现高质量可持续发展有赖于区域经济发展模式的转型和产业结构的升级优化。本成果在对资源依赖型区域进行理论分析的基础上，构建了产业结构转型的两产品内生增长模型，并运用省级面板数据进行实证检验，认为区域经济转型成功的关键在于优化区域营商环境、激发市场活力、促进经济形成内生增长与自动转型的内在动力。政府应当放开定价权，重点进行基础设施、生态环境条件与多层次市场治理制度的供给，大力改善营商环境，从而实现市场机制和政府功能的有机结合。

（五）国际技术贸易与中国企业技术进步

技术贸易是欠发达国家实现技术进步的有效方法之一，但是构建技术贸易体系决策不仅需要考虑各类引进技术对欠发达国家技术进步转化效率的影响，也需要考虑作为技术输出国的发达国家对欠发达国家技术引进的干预。本成果通过构建国家干预下的技术贸易模型，从理论上探讨了欠发达国家的技术引进在发达国家干预下的制约因素以及依赖技术贸易体制下的技术进步必然存在的瓶颈。在此基础上，本成果结合中国70年技术贸易的历史经验，从技术引进的层次性、有效利用市场换技术的方法以及技术贸易体制的转型这三个方面对技术贸易体制的建设进行了探讨。除此之外，本成果还针对技术贸易体制必然存在技术增长瓶颈的问题，从国企、中小企业以及技术贸易模式转变三个层面对我国如何实现技术进步路径由依赖技术贸易向自主研发提出了战略思考。

（六）政府采购与企业技术创新

本成果首先系统性回顾了改革开放以来中国政府采购制度演进的四个阶段及其总体表现；并基于政府市场关系视角创新性地提出了政府采购政策功能与技术创新目标设定，以及应重点考虑产业类型、产业规模、企业性质、产品生命周期、技术类型等五方面制度因素。其次本成果还从成本与风险分担机制、技术扩散机制、甄选与激励机制、新兴产业引导机制、产业链协同与传导机制等五方面探究了政府采购促进技术创新的内在机制，构建了政府采购与技术创新的理论框架，揭示了政府采购促进技术创新的世界典型模式启示。最后，本成果从竞争性机制设计、鼓励中小微企业发展与产业链协同带动、差异化分类分级采购体系构建、注重战略性产业引导、塑造技术分享与技术创新采购生态等五方面提出了中国政府采购政策功能与技术创新的路径设计及未来发展考虑。

（七）文化国有资本的模式创新与制度支撑

本成果从中国文化产业面临的发展机遇；文化产业总体规模迅猛上升且结构不断优化的趋势；新型文化业态不断出现，文化金融手段多元化发展，文化产业市场体系和服务体系日趋完善，文化产业在互联网技术支撑下出现了大量、多维、联动性强且具有自适应与自更新性的创新模式的现状等多个角度分析了新时代中国文化产业发展的基本态势、结构、特征、发展路径以及模式创新。在此研究的基础上，认为只有在“政府+市场”与“制度+技术”双重机制下，中国文化产业才能够在活化文化资本、发展文化创意市场、健全文化金融体系、构建文化生态等方面取得更大突破，从而打造具有全球竞争力的中国文化产业和文化资本。

（八）农垦国有资本管理创新与混合所有制构建

国有资本管理模式创新与混合所有制改革构成新时期农垦制度变革的两条主线。新型农垦国有资本管理体系的构建对我国农垦体系集团化和企业化改革、对农垦国资保值增值不流失、对农垦企业提质增效都具有重要的战略意义，而混合所有制改革则对农垦体制机制转型与提升产业竞争力意义重大。本成果系统性地讨论了农垦体系建立国资投资运营平台和交易平台以及推进混合所有制改革的具体路径，并对近年来我国农垦的实践创新模式进行了梳理，认为农垦混改的核心是实现现代企业制度构建和公司治理转型 ，要避免混改过程中的形式主义。

二、主要观点及建议

（一）后发大国工业化阶段相关假说

“后发大国工业化阶段相关假说”是对整个工业化过程中的中国工业管理体制的演变作出一个系统的逻辑一致的解释。这个假说简单来说就是:后发大国的工业化进程和历史发展阶段，决定着整个国家的资源配置模式、宏观调节模式和微观主体独立性这三个变量。换句话说，不同的发展模式和经济运行模式，是与后发大国工业化的阶段相关的。后发大国工业化意味着:第一，赶超;第二，快速工业化;第三，重工业化。而在工业化启动时期、工业化加速时期、工业化基本完成时期，这三个不同的历史阶段决定着不同的经济发展模式和动力机制，决定着国家的资源配置模式、宏观调节模式，同时也决定着微观主体独立性的程度。

（二）“传统体制”是一个必然要经历的阶段，但不是一个永远的阶段，而是一个必须被超越的阶段

传统体制是新中国成立初期，面对工业基础比较薄弱、资源短缺、资金匮乏、人力资本虽然规模大但平均素质低下以及产业布局偏于沿海局部地区等诸多约束条件下，想要快速实现国家工业化和对发达国家赶超的最优解，它是必然要经历的阶段，具有历史必然性，是后发大国必须经历的制度选择过程。同时这一以实现迅速工业化和赶超为目标的传统“超级国家工业体制”虽然具有巨大的资源动员能力和国家控制力，可以迅速整合和动员一切资源，可以迅速达成政治共识，能够最大限度动员一切资源、突破低水平均衡陷阱、集中一切力量来实现工业化；但是它也造成了地方和中央之间在资源分配和计划实施上的大量矛盾，导致了地方投资盲目扩张和投资效率的低下，利润动机对企业的激励失效，形成了“一收就死，一死就放，一放就乱，一乱就收”的“收—放—收”的治乱循环路径依赖。因此传统体制是必须被超越的阶段，当中国工业化的初级阶段或者是启动阶段已经过去，在工业化的加速、高潮和接近完成的阶段，国家与市场的关系、国家与企业的关系、中央和地方的关系等必须也必然发生深刻的变化，这是历史的要求。

（三）系统构建国企市场化的激励机制和创新机制是未来国有企业可持续高质量发展的战略选择

当前国有企业改革进入一个极为关键的时期，要落实好国有企业改革顶层设计，实现国有企业可持续高质量发展，必须建立六大机制：第一，建立市场化的管理层持股和员工持股制度，强化对国有企业管理者的长期激励, 调动其积极性，发挥其企业家精神，持续激发企业活力。第二，建立市场化的国有资本产业结构优化激励机制，推进国有经济结构调整和布局优化，引导国有企业聚焦主责主业，激励企业为聚焦主业进行长期的积累和技术投入。第三，改革完善国有企业绩效考核和容错机制，系统性鼓励和推动国企技术创新，尊重科技创新的规律，建立科技人员的激励机制，把市场机制和政府功能相结合。第四，构建国企和民企的战略合作、协进共赢、交叉融合的新机制，在技术创新、经营管理、开拓国际市场等各个环节形成战略合作关系，构建更为紧密的产权关系以及市场产业链关系。第五，探索混合所有制改革的新形式，推进混合所有制企业的内部治理改革和决策机制改革，灵活处置控股的比例，充分发挥内部治理机制的作用，切实维护各方股东权利。第六，以灵活创新的体制机制塑造国有企业的企业家群体。

（四）竞争中性在配置市场要素、承担社会责任、透明政治成本以及避免国际市场壁垒这四个方面对国企和非国企的绩效提升具有积极作用

在配置市场要素方面，对国企而言竞争中性的区域政策和竞争性的市场环境激发了国企改善公司治理与决策优化的意愿、优化了国企自身的资源配置以及提高了国企的盈利能力；对非国企而言竞争中性的区域政策和竞争性的市场环境为他们提供了相对平等的产品竞争机会与平等的资源获取权，提供了成长的土壤。在承担社会责任方面，竞争中性原则将企业应承担的社会责任与外部性补偿划分开来，各种所有制企业公平地承担社会责任，对于企业社会责任之外的正外部性提供进行直接补贴，从而实现相关成本在主体之间的公平承担，避免对国有企业的不公平政策。在透明政治成本方面，竞争中性原则使地方官员失去了利用国企谋求政治利益的借口；明晰的外部性补偿方式也有助于填补利益输送的漏洞，使得企业的政治成本透明化。在避免国际市场壁垒方面，竞争中性原则有利于企业在国际平台上得到更平等的发展机会，拓展海外市场，避免国际贸易壁垒。

（五）我国矿产资源依赖型区域经济转型成功的关键在于理清地方政府与市场在转型过程中的关系与作用边界

在市场机制完善的条件下，如果经济中存在新兴产业部门，那么随着矿产资源的逐步耗尽，经济在长期的动态发展中会逐渐过渡到以新兴产业部门为主的发展模式，最后达到不依赖于矿产资源、以技术进步和人口增长为内生动力的平衡增长路径，成功摆脱资源依赖，实现转型。而当经济中存在要素流动障碍时，就会为新兴产业的增长带来壁垒，影响产业转型的进程。因此在区域经济转型和产业结构升级优化的过程中，政府是作为重要主体，应该成为市场机制的增进者，为更好发挥市场机制的决定性作用提供有利的制度环境和高效的制度保障。政府应通过基础设施供给、生态环境条件供给以及治理制度供给，优化营商环境，提高市场化水平，完善市场机制；同时政府还要坚持竞争中性原则，避免对经济主体的过度干涉，激发广大经济主体的活力，为经济主体赋能。

（六）技术贸易体制下的技术进步存在必然的瓶颈，技术进步不能仅仅依赖技术贸易

技术贸易体制虽然有助于欠发达国家通过引进技术，获得生产力水平的增长，但是技术贸易体制下的技术进步战略是具有增长瓶颈的。要通过技术贸易实现国家的技术进步与经济增长，尤其是实现可持续的技术创新和技术赶超，必须注意以下几个方面：第一，利用技术贸易进行技术引进，需要考虑技术输入国自身的技术基础，技术引进要由低到高，重视阶段和层次，不同时期要有不同的技术引进重点和针对性的引进方式。第二，以市场换技术是技术输入国通过技术贸易体制实现技术进步的重要方法，但是这个方法有其局限性。当存在国家干预的情况下，技术输出国厂商提供的技术供给的决定性因素是技术输出国与输入国之间的相对生产力水平差距，换句话说利用市场换技术的方法能够吸引到的外国技术是有上限的，这并不是一个长效的策略。第三，技术贸易体制最终必须进行转型，实现以自主研发为主，技术贸易为辅的技术进步模式，过度依赖于技术贸易体制进行技术引进，始终会受制于人。

（七）转变模式、发挥国企和中小企业各自的优势是中国未来技术进步战略的重点

未来中国在技术进步方面必须加大自主研发体制的建设，以解决“卡脖子”问题，以下几点尤为重要：第一，国有企业需要承担起自主研发排头兵的重大责任，利用自身资金成本低和抗风险能力强的优势，发力于有助于国家长远发展的、大型的以及困难的战略性项目研发，保障国家在前沿技术方面具有创新优势，确保国家前沿技术水平不落后。第二，中小企业具有极强的市场活力，研发更倾向于短期化、市场化以及用户导向，这类研发对用户需求的变化更加敏感，更加贴近市场的需求。因此政府应该大力营造自主创新的市场环境，完善产权保护制度和产权交易机制，激励中小企业为自主研发注入活力，成为国家自主研发体系的重要组成部分。第三，随着国家的发展和技术的进步，国内技术积累已经到了很高的水平，在这种情况下需要引进的技术都是十分前沿的，这类技术的引进成本必然是非常高昂，仅仅依靠购买等直接方式进行技术引进已经变成一种效率极低的方法，此时我们应将单纯地依靠技术引进促进技术进步转变为合作进行技术研发这种更加高效的模式。

（八）充分发挥政府采购政策功能促进技术创新与经济社会发展的重要作用

想要促进技术进步与经济社会发展，中国政府采购治理体系构建在考虑国际贸易及国内经济社会发展等诸多内外部关系的同时，还需要重视以下几点：第一，在国际贸易采购背景下，中国政府采购政策应以竞争性策略机制为基础，进一步完善公平、透明、竞争等制度原则，在竞争中凸显企业获得政府采购份额的功能效应，体现政府采购在国家和企业技术创新中的示范效应，提高政府采购效率。第二，持续深化政府采购全链条管理模式，从产业链角度对企业进行全面评价，加强产业链协同带动能力，鼓励和帮助中小微企业创新发展，构建产业链垂直分工体系。第三，构建差异化的政府采购分类分级政策体系，在综合考虑中国企业发展、技术水平等实际情况的基础上，面向企业规模、性质及战略，拓展政府采购的效用范围，增强政府采购政策的“鲁棒性”。第四，关注政府采购对战略性行业引导作用，促进市场稳定与经济社会发展，发挥政府采购“稳定器”作用，促进政府采购成为政府配置资源的工具和政府调控供给侧的工具，为国家治理体系现代化、深化改革开放打下坚实的制度基础。第五，构建技术分享、技术创新为主题的政府采购生态与应用场景，加强政府采购促进技术创新数据分析，实现政府智慧采购功能。

（九）构建具有全球竞争力的中国文化产业

当前我国文化产业发展的外部市场环境和政策环境逐步优化，要想构建具有强大竞争力的文化产业，未来应该在以下几方面进行突破：第一，我国各地区各民族具有丰富的文化遗存和丰厚的文化传统积淀，这就形成了庞大的文化资本，依托这些文化资本可以开发出丰富的文化旅游产品，提升文化竞争力。第二，政府在进行文化产业管理时需要做到既能够尊重市场规律，还能够对文化产业进行有效的引导和规范，将市场化与规范化结合起来，为活跃和发展文化创意市场创造适宜的外部环境。第三，培养国民的文化感知力、文化洞察力、文化自觉意识以及文化自信，加强传统文化传承与教育，提升本国人民对自身文化的高度理解、高度认同、高度自觉和高度自信。第四，将文化遗产与市场紧密结合，以多样化手段“活化”文化资本，激活各地区文化产业，使地域文化和民族文化深入人心，构建富有生命力的文化生态。第五，充分利用现代网络技术, 联通虚拟世界和现实世界，发挥文化创造力和想象力，打造可持续、高增值的文化产业链。第六，以强大的文化融入力和包容力，推进中国文化产业“走出去”战略，形成一种多样化的文化格局，一种“美美与共”的文化共同体。第七，通过“制度变革”与“技术创新”相结合，增强文化产业市场活力，丰富文化创作形式，推动文化产业的规范有序和高质量发展。

（十）农垦混改的核心是实现现代企业制度构建和公司治理转型，要避免形式主义的混改模

当前新一轮农垦改革在强化这一国家级农业资本的体制优势的同时，着重从宏观层面的农垦新型国有资本管理运营机制和微观层面的农垦企业产权结构与法人治理结构变革两条主线，推动中国农垦体系的机制创新。这两条主线的最终目标都是盘活和清算闲置资产，提升资产流动性和利用率,彻底改变农垦的经营机制，使农垦的体制机制充满活力。因此在农垦改革过程中，要注重新型国有资本管理体系对农垦资产的管理和监督，提升资源市场化配置效率；要充分认识混改的意义，避免形式主义，避免一刀切，要一企一策、因地制宜，要让入股的民营资本和其他股权所有者在现代化企业制度和公司治理框架下，真正发挥其作用，合力实现农垦的机制变革。