党委前置和股东决议谁说了算？（权威案例剖析）
先说结论——党委前置要想在法律上发挥效力，需要注意三个文件一个时限。
国企党建融入治理这个领域，最近发生了一件小事。
说它小呢，是因为它只是一个决议效力确认纠纷，也就是某公司的两方股东中，有一方对股东会做出并已生效的决议不认可，认为其程序存在问题，并向法院提起了诉讼。
但这件事背后，又折射出来一件大事。
所谓大事，是因为该方股东提出的程序错误，直指股东会决议违反了国有企业“三重一大”制度，未经党委会前置程序，希望以此事由判定股东会决议无效。
官司一路打到最高院，最后最高院给出了裁定，对这件事中“三重一大”的效力进行了最终的确认。
那么到底“三重一大”前置是否会影响股东会决议的效力呢？容笔者先卖个关子，我们一起来看一下案情。
案情简介
金昌水泥（集团）有限责任公司（以下称“金泥公司”）有两名股东，一是甘肃农垦金昌农场有限公司（原名甘肃省国营八一农场，以下统称八一农场）持股59.43%，二是金昌市国资委，持股40.57%。
2014年10月22日金泥公司股东会决议：按照国家国有企业改革的有关规定，金泥公司使用的国有划拨土地依照基准价重新评估，依照重新评估的土地价值进行增资，金泥公司的注册资本由6943.4万元变更为10997.4万元，股东的出资额作相应变动。
其中：金昌市国资委以实物出资6870.86万元，出资比例为62.48%；八一农场的出资额为4126.54万元，出资比例为37.52%。
八一农场和金昌市国资委在金泥公司股东会决议上签字盖章。
2014年11月21日，金泥公司依照股东会决议内容办理了工商登记变更手续。
可以看到，根据本次股东会决议，八一农场突然就从大股东变成了小股东，从股权关系上将相对控制权拱手相让，自己仅占据了安全控制线以上的股权。
这一结构一开始并未暴露出什么问题，金泥公司方也就在两名股东的新股权结构下运行了4年多之久，但随后事情发生了变化。
一审——金昌市中院
2019年，八一农场向金昌市中院起诉了金泥公司，并将金昌市国资委列为第三人，认为金泥公司的股东会决议不合法，并陈列了多条理由，其中最关键的一条，就是金泥公司在作出此次股东会决议过程中未进行决策前的研究、听取意见，也未就相关事宜与党委(党组)沟通，听取党委(党组)的意见，违反了国家《关于进一步推进国有企业贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》中“三重一大”的相关强制性规定。
金泥公司针对这一事由辩称，“三重一大”并非法律、法规，不能作为涉案股东会决议是否有效的依据，八一农场提出的涉案股东会决议做出过程中违反“三重一大”的相关强制性规定，不能成立。
金昌市中院认为，对公司股东会决议效力进行认定，应以法律、行政法规为依据。
公司股东会的决议内容违反法律、行政法规的规定，才导致决议无效。
2014年10月22日，金泥公司依照公司法和公司章程召开股东会形成股东会决议，对金泥公司新增注册资本，金昌市国资委以国有土地使用权作价出资，决议内容系股东的真实意思表示，不违反法律、行政法规强制性规定。
因此，八一农场主张股东会决议内容无效的理由不能成立。
这一手判决非常精准，要知道《关于进一步推进国有企业贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》是中办、国办下发的意见，按范畴属于其他规范性文件，并不处于法律和行政法规的位阶之中，因此支持了金泥公司的意见，判决八一农场败诉，原股东会决议有效！
二审——甘肃省高院
2020年，八一农场对一审判决不服，向甘肃省高院提起了上诉，并重新表述了自己的诉讼请求，其中再次强调了“未能履行'三重一大’程序”这一事由。
省高院认为，根据当事人的诉辨及庭审情况，本案的争议焦点为：1.股东会决议表决程序是否符合法律规定；2.股东会决议的内容是否违反法律、行政法规规定。
但无论是对决议程序和内容的合法性判定中，依然沿用了一审对于法律和行政法规的位阶理解，对“未能履行'三重一大’程序”只字不提，只是强调了：
①事实层面——金泥公司的股东八一农场和金昌市国资委均出席了该股东会，八一农场在股东会决议上加盖了公章且股东代表石怀仁签字确认，金昌市国资委也在股东会决议上加盖了公章且股东代表董某某签字确认。
②法律层面——根据《中华人民共和国公司法》第四十三条规定，“股东会的议事方式和表决程序，除本法有规定的外，由公司章程规定。股东会会议作出修改公司章程、增加或者减少注册资本的决议，以及公司合并、分立、解散或者减少注册资本的决议，必须经代表三分之二以上表决权的股东通过。”
③公司章程层面——2011年8月18日金泥公司章程第十五条规定，“公司股东会的议事方式和表决程序。1.股东会对公司增加或减少注册资本、分立、合并、解散或者变更公司形成作出决议，必须经2/3以上表决权的股东通过。”2014年10月22日金泥公司股东会的召开方式和表决程序均符合公司法和公司章程的规定。
因此，省高院驳回了八一农场关于认定股东会决议无效的请求，只是对其中的细节瑕疵进行了纠正，并正式确认股东会决议有效！
申请再审——最高院
二审默认了从法律位阶上，“三重一大”有关制度不属于法规，因此在判决书中并未提及。
八一农场当然不服，于2021年向最高院申请再审，依然在申请理由中列明了金泥公司股东会未履行“三重一大”程序的事由。
但本次最高院没有回避，而是在最终裁定中给出了明确的说法，事情到这一步终于迎来了终局。
最高院民事裁定书（2021）最高法民申3524号中明确表示了裁定的依据，首先当然是示明了《中华人民共和国公司法》第四十三条，然后又提到了《公司章程》的规定，并指明金泥公司股东会的召开方式和表决程序均未违反公司法和公司章程的规定。
而八一农场提出的“三重一大”决策制度是党中央、国务院规范国有企业决策管理的制度，不能得出八一农场所主张的金泥公司股东会决议效力的结果。
最终裁定结果是——驳回八一农场的再审申请。
事件分析
八一农场紧抓“三重一大”决策制度的履行问题，一路告到最高院，却一路败诉，再审申请还被驳回。
是“三重一大”决策制度出了什么问题？为什么就得不到最高院的承认呢？
其实这一来自最高院的驳回裁定，将公司的各项规则的效力位阶说的非常清楚，可以说是为“三重一大”程序做了最终的定性。
即在法律认定上，《关于进一步推进国有企业贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》不作为行政法规依据。
其作为决策效力依据的层次，是要低于《公司法》和《公司章程》的。
换句话说，在效力位阶的顶层，《公司法》作为公司运行的基本规范，只要按照公司法规定履行合法的表决程序，就一定具备法定效力。
而《公司法》没有说到的针对各个公司自身的细节问题，就需要由《公司章程》进行规定，这是由《公司法》第四十三条授予《章程》的效力，存在绝对的法理支撑。
如果有处在法律位阶序列中的地方行政法规，公司固然要遵守，但一定要注意必须是法律、行政法规性质，而一般的“其它规范性文件”虽然需要遵守，但不具备法定效力，哪怕是“三重一大”的有关规定也一样。
那么，是不是一切都只能以法律为基础，我们只能接受“三重一大”党委议事仅有内部效力的事实呢？绝对不是！
三重一大制度从建立之初就是为了规范和完善国有企业决策机制的，国企党委（组）的决议一定具备其现实意义。
只是从法律上，要让这一机制合法化，需要更为完善和科学地设定有关机制和程序，才能让它在具备法律地效力。
那么什么是科学的“三重一大”机制？其实法律已经给我们解释地非常清楚了。
一、打好合规基础
首先，三重一大既然是前置决策，那么我们首先要关注主体决策是否合规。
不论是股东会、董事会还是经理层做出的决议，一定要按照公司法的底线要求，严格履行程序，确保表决合规、票数符合对法定事项的基本要求。
二、党建进入章程
其次，在主体决策具备效力的基础上，我们就可以关注三重一大决策本身。
二审和最高院裁定中，均提到了《公司法》第四十三条。
大家看公司法的时候，往往关注什么样的决议要多少票数通过，却忽略了这样一段关键表述，即 “除本法有规定的外，由公司章程规定。”也就是说，光凭《意见》是不足以保证“三重一大”前置其在法律意义上有效的，企业还必须要将有关规定落实在《公司章程》里面。
具体来说，就是在章程中示明，如果公司各治理和经营主体的“三重一大”事项决策未经过党委党组前置，则决议无效。
此时，党委党组前置决策就被打上了法定的烙印，这也正是党建进章程的关键所在。
三、健全制度体系
再次，企业需要加深对“三重一大”这一概念的理解，并以此为基础建立健全内部制度体系。
很多企业认为，我建立一个《三重一大决策制度实施办法》，最多再将其写进章程，就可以高枕无忧了，但实际上完全不是这样。
首先，所谓三重一大事项，是一个一般化的规范概念，对于每一家企业，其重大决策事项、重要人事任免、重大项目和大额资金的标准都不一样。
或许对于超大型一级央企，1亿的资金、厅局级中层干部任免才算是重大事项，但对于一般国有企业，可能100万的资金就算大额，反而自身县处级班子成员才算的上是重要人事任免。
因此，企业必须匹配“三重一大事项清单”，根据公司管控治理的原则和公司实际情况，将各类事项列明。
除此之外，还有一个更重要的事项，就是要及时制定《党委会研究讨论企业重大经营管理事项实施办法》。
实际上，根据《关于进一步推进国有企业贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》，对此类事项的要求其实是分了两个部分，首先是在第三节总第（七）款强调了“集体决策”的概念，而不是党委党组前置的概念。
也就是说，只要是集体决策，无论是股东会的集体决策还是董事会的集体决策（此处我们默认，按照现代企业制度，经理层是按照首长负责的原则开展，即使有会议讨论记录也不算法理上的集体决策），既然已经履行了民主决策的程序，进行了按照股权或人数的票决，就应当是有效的，而不在于是否经过了党组织的前置，或至少不强制要求党组织的前置。
然后才在同节总第（十三）款提出：“董事会、未设董事会的经理班子研究“三重一大”事项时，应事先与党委（党组）沟通，听取党委（党组）的意见。”这就留下了一个非常大的漏洞，假如一个企业设立了董事会，那么其经理层在议定重大经营管理事项时，其实是可以绕过党委党组意见的。
虽然在本案中不涉及此类情节，但这个漏洞也必须堵住，所以《党委会研究讨论企业重大经营管理事项实施办法》也不可或缺。
只有两个办法加一个事项清单齐备，才能确保党组织融入公司治理无缝衔接。
四、注意法律程序
最后，就是一定要注意法律程序和法定时限。
公司是在市场上履行法人义务的主体，即使把三重一大制度、前置程序写进了国有企业的公司章程，也不能以此默认未经党委会前置的决议就直接丧失效力，而是应当先按照有效执行，但可以向法院及时申请撤销。
此时就可以运用《公司法》第二十二条有关规定，决议违反公司章程（前提是公司章程规定了三重一大程序）的，股东可以自决议作出之日起60日内，请求人民法院撤销。
须注意请求人应当是公司股东方及其代表，而时限也一定要在决议作出起60日（自然日）内，过了这个时间点，未履行三重一大或未经党委党组同意的事由，也就失去了法律效力。
总而言之，党建融入治理和依法治国必须有机结合，对国有企业而言，一定要尊重国家法律，再此基础上结合党建的各项规定，按照两个文件一个清单的逻辑，将有关运行体制机制制成一张严密的网，再辅以严格履行法定程序，才能确保党的管理万无一失，公司运行合法合规。