片区ABO 模式的融资困局

亲爱的朋友：

作者：工隆建通智库 薄著（信贷白话博主）

来源：信贷白话

据了解，多地以ABO+模式规划的片区开发项目，目前正面临融资困局。

ABO是授权(Authorize)-建设(Build)-运营(Operate)的首字母缩写，为北京基础设施投资公司（京投公司）于2016年首创，并受到市场广泛关注。

不过，目前市面上的片区ABO+模式，与京投公司所首创的ABO模式已大相径庭，其合规性存在较大问题。

所谓“片区ABO+”一般包括“ABO以及F+EPC”等内容，实际是在片区开发资金筹措困难的情况之下，部分咨询机构和地方政府根据“授权-建设-运营”三个词望文生义，想当然搞出来的一种模式。

其基本做法是，政府授权城投做某个片区的开发主体，签订ABO协议，由城投招引社会资本（一般是大型建筑企业）组成合资公司，进行片区土地一级开发和少量的公共配套建设（也有的操作是政府向合资公司进行授权）

其工作内容是，合资公司负责片区的土地征收拆迁安置具体工作，以及土地平整和前期基建（如道路、管线、绿化等），土地腾退平整后，由政府进行出让，获得土地出让金后，政府向城投或合资公司支付ABO服务费。

其现金流模式为：城投和建筑企业先以少量资金注册合资公司，开展前期工作，负责融资垫资建设安置房、进行拆迁补偿、土地征收和土地平整等。土地出让后，政府收到的土地出让金先进入财政，成为财政收入，再以编列预算列支“ABO服务费”的方式，支付给合资公司；或支付给城投公司，再由城投公司支付给合资公司。合资公司以收到的政府支付的ABO服务费归还融资。

这种模式，由于项目内容只是土地征收拆迁和一级开发，项目本身没有经营性收入，产生的土地出让金是政府的财政资金，银行融资的还款来源，不管叫个什么名字（ABO服务费或其他），实质都是政府延期支付的财政资金，极易被认定为政府的隐性债务。

所以，政府这时找到银行，银行也想、可是，不敢贷款啊。

银行之所以想贷款，是因为片区开发项目体量都比较大，动辄十亿、数十亿、乃至上百亿，规模效应明显。另外，片区开发都是政府的重点项目，介入此类项目，能够密切与政府的关系。如果当地的土地市场比较好，地方政府财力比较强，则这种项目的最终财务风险也不大，未来能够给银行带来较大的收益。

而银行不敢贷款，则主要是顾忌合规性风险。

由财政部、银监会等六部委拟定的财预〔2017〕50号《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》要求：

对金融机构违法违规向地方政府提供融资、要求或接受地方政府提供担保承诺的，依法依规追究金融机构及其相关负责人和授信审批人员责任。

2018年的最高层级文件也要求：

进一步完善金融机构问责机制，坚决问责继续涉及地方政府违法违规融资担保的金融机构及其相关负责人和授信审批人员。

所以，银行的领导和贷款审批人员承担了很大的合规责任。

合规方面，主要是担心形成隐性债务。

我在之前的文章中说过判断是否隐性债务的三个标准：

第一项标准：项目是否由政府决策？

片区要搞开发、土地要收储，这一定是政府决策的，这个不用多说。

第二项标准是：项目是不是公益性项目、有没有经营性收入？

片区开发前期主要是土地拆迁安置、前期基建，土地出让后产生的收入是政府财政收入，没有经营性收入。

第三项标准是：项目的资金来源穿透看是否为财政资金？

片区ABO+模式，以政府财政支付的“ABO服务费”为银行贷款的还款来源，所以，这一条也是符合的。

即使将片区ABO+模式解释为政府购买服务，并赋予片区运营服务内容、编制绩效考核指标，我们发现，对于土地一级开发，基本上是没有运营的，实质是披着购买服务外衣的基建工程项目。

更何况，片区ABO+模式下，政府并不是按照工程进度付款的，存在着延期付款，因此，计算按照购买服务或采购工程解释，也会被认定为隐性债务。

包装成特许经营也是一样的，因为土地一级开发只是工程，哪有经营？

片区ABO+模式还包含“投资人+EPC”内容，但是，土地一级开发属于纯公益项目，土地尚未明确使用权人，在这个阶段，项目很难立项在投资人名下，也不能形成投资人的资产，所以，这种片区ABO+模式下的“投资人+EPC”，其投资人其实不是项目资产的投资人，实质仍然是在当地注册一个工程公司。

考虑到上述问题，银行很想、却又不敢贷款也就情有可原了。

合规性当然不仅仅是银行需要关注的，它也影响着地方领导的仕途，也影响着项目自身的安全性---一个有市场需求的项目，可能因为合规问题、要求整改等因素，导致项目暂停、资金链断裂，从而触发流动性危机，这就由合规风险导致实质风险了。

地方政府在前期未能充分吸纳银行的意见设计投融资方案，等按照片区ABO+模式把各种手续出了，再到银行去寻求贷款，就比较难了，而再改模式也很不容易---因为牵扯到很多手续。

这里我想再说一下我一直倡导的理念，即：地方政府一定要考虑项目的可融资性去规划项目，在规划项目之初就要考虑项目的可融资性。

所谓项目的可融资性，就是项目将来能不能贷到款或融到资。而项目能不能贷到款，谁最有发言权？当然是银行。银行是放贷款的，银行说了才算数。

所以，地方政府最好在一开始就吸纳银行进行投融资方案设计，而不是依靠第三方中介机构，因为将来贷款的是银行，银行说了算。

毫无疑问，银行也愿意积极主动对接地方政府、配合地方政府做好项目前期规划工作。

与地方政府直接接触的一般是银行的基层业务部门，他们没有贷款审批权，但他们对于行内的贷款审批标准是知道的，而且，他们也可以将项目在行内进行路演，预先试审批，获得共识后，再与地方政府、相关企业一起推动项目。这样就顺畅多了，不会出现项目着急用钱而银行不贷款、改模式又难的情况。

银行在审批一个项目能不能贷款的时候，不仅要考虑合规性风险，还会考虑项目的实质风险，考虑项目的市场风险、将来有没有还款收入等，把项目的合规风险和经营风险都考虑了，实质是从两个方面替政府把了关。

基层银行能力不足，他们还有上级行、还有总行，总行还有政策部门、产品部门，背后还有监管部门、合作的政策研究机构和智库。

所以，我一直以来的观点，就是地方政府不用找别人，银行就是你最好的投融资顾问。你找别人给你做方案是没有用的，他给你拍了胸口，但未来给你贷款的是银行。银行不认可，不是瞎忙活吗？

地方政府还应该认识到，实质以土地出让金为还款来源的”片区ABO+'模式，在合规上遇到问题，不仅仅是一个技术问题，背后是政府投融资逻辑的变化，体现的是中央的高瞻远瞩。

从2016财综4号文要求“各类城投公司等其他机构一律不得再从事新增土地储备工作”、土储具体工作的”承接主体或供应商按合同约定数额获取报酬，不得与土地使用权出让收入挂钩“，

到财金[2016]91号文“PPP项目的资金来源与未来收益及清偿责任，不得与土地出让收入挂钩”，

到2018年最高层级文件要求“不得将预期土地出让收入作为国有企业偿债资金来源”

乃至2019年9月叫停土地储备专项债，

土地一级开发项目、以土地出让收入作为还款来源，不仅不能贷款、甚至不能发专项债，政策背后反映的是中央控制地方政府以土地融资搞无效投资、新增隐性债务的决心，而2019厅字33号文，在严格控制隐性债务的同时，鼓励依法依规市场化融资，又表明了中央引导地方政府做有效、有市场需求的投资，补短板、稳增长的意志。在土地开发方面，中央要控制的是大规模无效开发，鼓励的是土地综合利用、高效利用，体现的是在有限的土地上尽量多产生产业收入的导向。

因此，地方政府在利用土地资源的时候，就不能就土地看土地，而是要综合考虑合规要求、土地最终产出的市场前景，根据有效投资和高质量发展的要求，以更高的觉悟、更高的层次，去规划片区开发项目。

以上思考，也是我们设计“片区综合开发市场化融资”模式所考虑的。作为深度介入京投ABO模式的投融资研究机构，我们的片区综合开发市场化融资模式虽然也包含政府授权的内容，但却比ABO丰富得多。因为片区综合开发的内容，不是ABO三个字母可以概括的。相关内容见ABO难融资的真相

片区综合开发市场化融资模式，虽然内容较为丰富和复杂，操作起来也不容易，但我们相信，唯有以市场化融资推动片区综合开发，才能做到严控隐性债务和鼓励市场化融资的结合，才能做到地方建设、城投发展、人民满意三结合，才是真正符合中央政策导向的、值得地方政府和干部追求的政绩。

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工 隆 建 通 智 库

博主讲堂

链接： 地方政府投融资新逻辑新模式+60个案例+合规要点

11.12西安、11.26南昌

主讲人：薄著

【课程内容】（开课时会根据最新情况调整）:

一、政府投融资新逻辑与新方向

（一）新基建与政府投融资新理念

（二）重磅政策重塑逻辑

逻辑一：区分政府投资项目和非政府投资项目

案例1 某市“滨江科技创新城”由F+EPC转换为投资人+EPC

逻辑二：区分隐性债务和市场化融资

案例2 某市高新区“投资人+总承包”招标案例

逻辑三：规划有经营收入的项目

案例3 某县跨河桥案例

逻辑四：做大做强城投

案例4 两个县市城投整合转型案例

逻辑五：以土地的最终产出规划项目

案例5 某市土地整理基建案例

二、存量资产融资及项目现金流的构造

（一）流域治理项目存量资产变现案例

案例6

（二）公共服务网络存量资产变现案例

案例7

（三）盘活存量资产的政策依据

（四）存盘资产融资的创新模式及其意义

案例8 存量盘活不失控制权案例

案例9 存量盘活+混改政绩案例

（五）到底是REITs还是银行贷款？

（六）如何为项目构建现金流?

三、城投ABO模式转型及基建融资新理念

1、ABO释义

2、京投ABO真相

案例10

3、ABO与PPP、特许经营甄别

4、ABO合规性分析

5、片区ABO+模式存在的问题

案例12

6、ABO市场化融资运用要点

7、贷款与债务的秘密-如何不形成隐性债务？

四、土地和基建融资中的33个合规问题与解决

1、土地开发流程分解

案例13

2、城投介入土储业务的路径

案例14

3、政府可否委托（授权）国企进行片区开发？

案例15

4、委托代建与委托（授权）开发有什么不同？

案例16

5、委托代建以及政府购买服务、政府采购工程能不能融资？

案例17

6、委托代建、政府购买服务、政府采购工程对城投的要求有什么不同？

7、如何区分项目单位、建设单位、立项单位、实施主体、代建单位、承接单位？

8、城投怎样利用专项债资金？

案例18

9、土地出让金返还模式还可行吗？

案例19

10、如何理解“平台公司不得以财政性资金作为偿债来源进行融资”？

案例20

11、政府如何合规地把钱给到城投？

案例21

12、什么算来自政府的收入？

案例22

13、由政府设立的开发主体进行融资是否违反“政府投资项目不得由施工企业垫资”？

案例23

14、由施工企业为城投垫资违规吗？

案例24

15、如何定性政府投资项目？

案例25

16、政府以补助补贴支持的项目该如何定性？

案例26

17、政府把钱给到上级公司，上级公司再投到项目，算不算政府投资项目？

案例27

18、财政如何给城投合法合规注资？

案例28

19、如何定义垫资？

案例29

20、建筑企业供应链融资可以做吗？

案例30

21、“以租代建”到底合规不合规？

案例31

22、如何认定隐性债务？

案例32

23、能否签订超出3年中期财政规划的租赁协议或合作协议？

案例33

24、什么是土地增减挂钩业务？有哪些环节有融资需求？

案例34

25、土地增减挂钩指标交易能做融资吗？

案例35

26、片区开发项目和园区开发项目有什么不同？

案例36

27、片区开发项目能不能融资？如何融资？

案例37

28、政府设立（授权）园区开发主体需要政府采购确定吗？

29、园区开发项目能不能融资？如何融资？

案例38

30、城投能不能申请流动资金贷款？

案例39

31、专项债不得用于土储和棚改，如何应对？

案例40

32、生地毛地净地如何招拍挂？

33、如何实现土地开发一二级收入联动？

案例41

五、片区园区开发融资的20种模式

1、传统模式：委托代建、平台贷款、BT模式

案例42

2、土地注入模式

案例43

3、分期付款+延期付款

案例44

4、做地模式

5、一二级分段+联合模式

案例45

6、二级赎买一级模式

7、广义棚改自求平衡模式

案例46

8、二级带一级

9、“三旧”更新模式

案例47

10、保留历史风貌+带方案招拍挂+开发权转移模式

案例48

11、未来社区模式

12、F+EPC模式及投资人+EPC模式

案例49、案例50

13、开发性PPP模式

案例51

14、片区特许开发模式

案例52

15、园区运营商模式

案例53

16、混改+上市模式

17、专项债+PPP模式

案例54

18、专项债+市场化融资模式

案例55

19、政府授权开发+做大做强城投模式

案例56

20、片区综合开发市场化融资模式

案例57

21、园区“授权+封闭运行”模式

案例58

六、新时代学校医院基建融资该怎么做？

（一）义务教育和公立医院融资的困境

（二）案例分析

医院 案例59

医院 案例60

（三）学校医院基建融资可行路径

七、政府投融资全体系知识架构及合规要点

（一）地方政府融资举债负面清单52条

（二）系统学习政府投融资全体系知识

1、政府投资管理

2、政府预算管理

3、政府债务管理

4、政府采购管理

5、PPP管理

6、政府融资平台管理

7、土地棚改片区园区开发管理

8、政府投资基金管理

9、政府存量资产盘活管理

10、基建重点行业管理

八、实操问题解答与案例讨论