【建纬观点】律师视角下的建设工程项目资料管理
上海市建纬律师事务所高级合伙人、工程项目合规与风控业务部主任
上海市律师协会基础设施与建设工程业务委员会 委员
中国法学会会员
2017ENR/建筑时报最值得推荐的中国工程法律专业律师
浦东新区合同促进会等国内多家单位特约讲师
项目资料，在不同的场景下有不同的表述。如住建部2009年发布的《建筑工程资料管理规程》， 将工程资料定义为“建筑工程在建设过程中形成的各种形式信息记录的统称”，而《建筑法》则采用了“工程技术经济资料”的概念。律师谈工程资料，更多是从民事诉讼证据的角度进行考量。下面将简要从法律法规等方面提示工程资料的重要作用。
1、《中华人民共和国民事诉讼法(2012修正)》第六十四条规定了“谁主张，谁举证”的举证原则，即：“当事人对自己提出的主张，有责任提供证据。”
根据此规定，在价款结算纠纷中，一般承包人负有证明结算金额举证责任，如果承包人未能提出资料证明的，该部分的价款难以得到法院认可；再如工期责任纠纷中，发包人只需按照施工合同、开工令和竣工报告就可以简单得出工期延长的事实结论，而承包人则需要承但工期延长并非己方责任的证明，如果缺少施工中因发包人原因、恶劣天气等原因导致工期顺延的工程资料，则承包人将承担举证不能的责任，面临工期违约。
2、《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》的第十九条规定：“当事人对工程量有争议的，按照施工过程中形成的签证等书面文件确认。承包人能够证明发包人同意其施工，但未能提供签证文件证明工程量发生的，可以按照当事人提供的其他证据确认实际发生的工程量。“
建设工程施工中经常由于设计变更、拆改、增加工作量和抢工等工程变更原因，造成承包人的费用增加和经济损失。根据该项规定，所有的变更都需要发包人签字确认，即承包人需要提供工程资料，证明变更已经征得发包人同意，才可以计算变更价款。也就是变更指令在签证中处于绝对核心地位。若缺少指令，变更工程量难以得到审计和法院支持。
3、《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》的第十四条规定：当事人对建设工程实际竣工日期有争议的，按照以下情形分别处理：
（一）建设工程经竣工验收合格的，以竣工验收合格之日为竣工日期；
（二）承包人已经提交竣工验收报告，发包人拖延验收的，以承包人提交验收报告之日为竣工日期；
（三）建设工程未经竣工验收，发包人擅自使用的，以转移占有建设工程之日为竣工日期。
说明为了证明竣工时间，承包人要保存与提交竣工报告的时间和工程转移占有的时间相关的资料。
4、《合同法》第二百八十三条规定：“发包人未按照约定的时间和要求提供原材料、设备、场地、资金、技术资料的，承包人可以顺延工程日期，并有权要求赔偿停工、窝工等损失。”
该规定说明，发包人逾期交付工程资料时，承包人可以据此主张顺延工期、提出索赔。
5、财政部、建设部关于印发《建设工程价款结算暂行办法》的通知（财建[2004]369号）第第十四条中规定：“单项工程竣工后，承包人应在提交竣工验收报告的同时，向发包人递交竣工结算报告及完整的结算资料。”
该规定说明，完整的结算资料是竣工结算的必要条件。
6、《中华人民共和国民事诉讼法(2012修正)》第七十条规定了：“书证应当提交原件。物证应当提交原物。提交原件或者原物确有困难的，可以提交复制品、照片、副本、节录本。”
该规定说明，资料应当以原件为原则，项目管理中应当注意对于原件的保存。
7、最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》的解释112条规定：“书证在对方当事人控制之下的，承担举证证明责任的当事人可以在举证期限届满前书面申请人民法院责令对方当事人提交。”
该规定说明，如果失去原件或证据资料，应当保留原件资料在对方之处的证明。
通过上述规定，可以说明施工资料对建设项目极其重要。资料收集充分、保管得当，变更索赔就有充足依据，在结算谈判、工程审计和司法鉴定中处于优势地位。反之，即使承包人做了变更工程或有巨大损失，由于没有资料证明，价款很难得到确认和支持。
《民事诉讼法》第六十三条规定了以下证据种类：
1、当事人的陈述；
2、书证；
3、物证；
4、视听资料；
5、电子数据；
6、证人证言；
7、鉴定意见；
8、勘验笔录。
司法实践中比较重要的证据主要是书证、视听资料、电子数据和鉴定意见。书证指的是以文字内容证明事实的证据，如合同、函件、签证、指令、纪要等等，是民事诉讼最常见的证据，是最容易被法院认可的证据。视听资料的体现形式为录音录像等；电子数据体现形式为电脑或手机中的电子邮件、网上聊天记录、手机短信等。鉴定意见，是在诉讼中为了证明某个事实由法院委托专业机构、专业人员做出的意见，虽然在司法鉴定中非常重要，但不属于工程资料。
物证是用物的形状、性质证明事实的证据，施工合同价款纠纷中很少用到。当事人陈述和证人证言，由于主观性因素太大一般很少独立作为证据。勘验笔录，一般是司法鉴定过程中的一个环节，其证据价值体现在鉴定意见中。
需要特别指出，随着智能化手机的普遍应用，录音录像设备极为广泛，因此承包人工作人员电话聊天、交流洽商、工作讨论时不要乱发言、乱表态、乱承诺，因为一旦被录音或录像，则会成为证据。
在常年法律工作中，律师总结以下承包人在工程资料管理中经常出现的问题。
1、不重视招投标及施工过程中原件资料的保留
工程项目资料，如招标文件、投标文件、图纸、施工组织计划、施工方案、监理例会纪要、发包人指令、签证等。除了施工图纸外发包人给予承包人的资料原件一般只有一份，原件保存在承包人手里就是有原件，反之就是没有原价。所以，承包人必须高度重视原件的收集、保存和归档工作。建立项目资料档案管理制度，日常使用应以复印件或电子版为准，必须使用原件的，办理借用人员与资料员进行交接的签字手续。人员离职或调换岗位时，需办理所有资料的归还手续。
2、报送竣工结算时将所有资料原件交付发包人或审计。
由于原件的重要性，所以汇编成册交付发包人的竣工结算资料应当以复印件为原则。笔者经常见到承包人把结算原件交付发包人后，发包人由于人员更迭或保管不善等原因，把原件资料弄丢；也有部分承包人在诉讼中坚决否认收到结算书原件的，给承包人结算鉴定造成不利后果。
如果发包人坚持必须交付原件或根据合同约定应当提交原件结算资料的，则应当办理原件交接的签字手续，列清单写明哪些资料是原件、原件的名称和页数，并且一定要保留递交结算资料的复制品。
3、不重视往来函件的签字签收。
签字签收的目的是证明承包人在什么时间收到或发给发包人什么资料。用于说明收到了什么资料、什么时间收到的、发出了什么资料、什么时间发出的。凡是与时间有关系的变更、索赔都必须用到签字签收。
4、不重视分包商和供应商的招标文件、投标文件。
当与分包单位和供应商发生价款纠纷，分供合同不足以说明问题时，招投标文件往往起到帮助作用。有的承包人管理人员有一种错误认识，认为发包人难搞，所以对与发包人有关的资料格外重视，反而觉得内部分供商都是“自己人”，在分供合同签订之后就不再保留招投标文件了。事实上，分供商因计价问题与承包人对簿公堂的也很多，当合同对计价范围、计价基础约定不详的时候，招投标文件非常重要。
5、对指令缺少足够重视
例如开工典礼指令、要求进场指令、要求赶工指令、现场发生拆改指令、额外的安全文明施工指令、增加合同外工作量指令等。
需要强调的是，指令是变更合同价款和索赔的基础性资料。指令可以以指令单的方式出现，也可以以工作联系单、会议纪要，甚至微信、短信的方式出现。
6、不重视实施方案
在价款结算中很多没有形成工程实体的工作量或者虽然构成工程实体但难以事后核查的工作量，如果施工过程中没有发包人或施工监理对实施方案的确认，结算中难以计算费用，如赶工方案、临时设施方案、停工期内现场维护方案、复工方案、重要机械设备的安装拆除方案 。
需要特变指出的是，指令只是表示发包人同意变更，但无法体现出实施变更所需要的工作内容。因此，在指令之后，承包人应根据必要性尽快提交实施方案，依照实施方案才能计算价款。
7、不重视施工现场管理的资料收集
作为总包单位，经常出现因发包人指定分包、平行发包、甲供材的进场到货时间、进度质量问题、资料备案问题导致工期延长、维修增加。因此，总包单位要重视自身总包管理的职责和职权，做好甲指甲供管理工作，既是免责资料也是索赔发包人的重要资料。如甲方供应材料的进场安排、发包人指定分包的进场要求以及施工工作要求。
另外还有针对发包人指定分包的违约行为和过错行为，及时向发包人发函。否则，依据过错责任原则，承包人仍然要对指定分包给发包人造成的损失承担部分责任。
8、不及时收集发包人指定分包指令
发包人指定分包和承包人内部分包，在计价方式、质量责任、进度责任等方面存在很大不同。内部分包的所有责任，都应由承包人向发包人承担，但是也只的指定分包，承包人承担的是过错责任。因此，对于发包人指定分包单位的，需要获取指定分包的证明资料。
9、不关注与发包人资产、信用有关的信息资料
所有建设工程都是垫资施工，垫资的价款能否收回来，很大程度上取决于发包人的偿债能力。因此，在施工过程中需要收集与发包人资产相关的一切重要信息，如土地情况、预售情况、股权情况、抵押贷款情况。
10、不重视开工指令、开工异议、工期延长申请和调整工期报告
开工指令是决定工期日期的标志，如果没有开工指令会按照实际施工日作为开工日期，对承包人不利。对于施工监理或发包人发出的开工指令，承包人要根据实际是否具备开工情况进行审查，如果不具备大规模条件，如缺少施工许可证、拆迁没有完成、三通一平没有完成、没有交付建设用地，或设计不具备施工条件的，应当向发包人提出开工异议。确因发包人责任导致工期延长的，应在合同约定的期限内申请延长工期，同时按照约定向发包人申报新的进度计划。
11、没有在合同约定的期限内申请价款变更
价款变更包括签证、索赔等。施工合同中一般都约定了价款变更的时效，如果没有在约定时效内提出申请，则有可能权利不被认可，或者在将来的结算谈判中落入下风。
12、不重视授权文书
授权书的法律纠纷多见于合作项目中，在投标时，承包人将授权文书放进投标文件中，如同埋下一颗地雷。项目盈利都好说，一旦不盈利，合作人会拿出授权文书，向法院说明承包人委任其为“项目经理”，其所有材料购买、劳务聘用，都是基于授权，让承包人承担所有责任。所以，即使是合作项目，授权也要给自己人。
13、不重视维修证明
进入缺陷责任期后，发包人会因为质量问题要求承包人进行维修，承包人维修后应及时取得小发包人或物业公司出具的已经维修的证明，并将已经维修的事项发函告知发包人。否则一旦发生诉讼，发包人会以承包人没有履行维修义务进行抗辩或反诉，即使没有诉讼发包人也会以此事为借口拖延竣工结算办理时间。
14、不重视移交证明和开业证明
根据最高院司法解释，建设工程未经竣工验收，发包人擅自使用的，以转移占有建设工程之日为竣工日期；建设工程未经竣工验收，发包人擅自使用后，又以使用部分质量不符合约定为由主张权利的，不予支持;但是承包人应当在建设工程的合理使用寿命内对地基基础工程和主体结构质量承担民事责任。
因此，移交证明和开业证明，是决定承包人工期责任和维修责任的重要证据。
15、过程计量的请款计量报告不完整
过程计量资料，应以能够反映承包人所完成的所有工作内容为原则，即使有的工作内容在计价方面有争议，或者根据合同约定施工过程中不产生付款，也要申报计量。因为计量的过程，不仅仅是计价，还包括施工工作做了哪些。所以，项目部在请款报量时，要将所完成的所有工程量进行申报，而不是只申报能够获取进度款的部分工程量。
16、对过程计量错误未提出异议
过程计量既是支付进度款的依据，也是考量发包人投资底线的依据。对于过程计量的少算、漏算部分，要据理力争。要尝试不停地突破发包人的投资底线，为将来价款结算打下好的基础。
17、不保留短信、微信、QQ聊天记录、照片，随意删除邮箱邮件。
上述资料在法律上属于电子数据，具有证据效力。但是一定不要在手机、电脑上删除，因为电子数据的原件，一般以原始的电子设备保存的为准。手机、电脑即使淘汰，也要保管好。
18、签证、联系函等多页资料再发出前没有加盖骑缝章
多页资料，发包人在签字回复时一般只在一页上签字或盖章，为证明资料的完整性、内容的全面性，所以对于所有多页的文件都应加盖骑缝章。
实际上资料管理的重要性是不言而喻的，但是为什么总是发生资料不足以支撑结算、不足以抗辩违约呢？根本问题主要以下几点：
1、法律能力有待加强
项目管理人员过于自信，不重视学习和交流，合同评审工作不完善，不重视对合同内容的研读和理解，做事凭经验。不能从法律层面理解资料与结算的因果关系。
2、风险意识有待提高
项目重进度、轻盈亏，更不重视回款风险。对结算问题、成本问题，在项目前期缺少计划性、项目中期缺少管控性，项目后期缺乏消化风险的空间。
3、公司管理有待改革
公司总部对项目的管控不够，任由项目自我发展。项目奖惩机制不到位，鲜有项目管理人员重视项目效益提成，项目管理人员缺乏行动力。以上事项致使项目出现问题时，没有人关注、没有人监督。
综合以上，建设项目资料是有关各方在建设管理、质量控制、以及技术措施方面的原始记录，也是工程竣工验收的重要依据。建设工程企业要纠正停留在工程资料要送档案馆归档，仅为办理后期竣工验收备案之用的错误观点，充分认识到工程资料与工期顺延、造价索赔之间的紧密关系。做好建设项目资料管理是建筑施工企业加强、提高管理水平的重要方面，也是进行谈判、解决争议纠纷的有力支撑。