张咏琪 铁路乘客“黑名单”引发的关于强制缔约义务的法律思考

立法思考

编者按

在快节奏的生活中，效率成为了必不可少的考虑因素之一。尤其在交通方式上，给了人们更多的可选择性。

小编拟从公共铁路运输承运人与旅客之间的特殊缔约关系入手，从今年以来多起黑名单案例展开，明确强制缔约合同的范围，探析在强制缔约义务之下的例外情形，厘清“黑民单”与“乘客权利”之间的关系。

一、系列“黑名单”案例

5月1日18时35分许，一乘客在规定的上车时间前未按照规定进行检票，在检票人员关闭闸机口时不经同意，强行推搡工作人员造成伤害后果，并且乘机进入进站地点――此为今年5月1日起施行的《关于在一定期限内适当限制特定严重失信人乘坐火车推动社会信用体系建设的意见》的首例。对当事人除进行了相应的行政处罚外，还将其列入“铁路失信人黑名单”，在180天内限制乘坐火车。

8月21日，在济南开往北京的高铁上出现了臭名昭著的“霸座男”，霸占其他乘客的位置，对列车工作人员态度恶劣。当事人除受到相应的行政处罚外，还被列入黑名单，在一定期限内限乘所有火车席别。

9月19日，在永州到深圳的动车上，也出现了类似的事件：一名女乘客在列车工作人员的再三劝阻下，仍然不按照指示回到自己的座位。随后，在铁路征信体系中将该乘客的信息记录留存，除给予相应的行政处罚外，限制该乘客在一定期限内购买火车票。

以上都是最近一段时间内不断出现的旅客由于违反正常的铁路运输管理秩序而被列入购票不良信息的案件。依照相关的规定，在特定的时间段内，铁路运输部门可以拒绝旅客的承载要求，这可以理解为强制缔约规定的例外情形。

二、强制缔约义务的范围

强制缔约的概念，发源于德国。在“一战”后，整个德国经济萎靡，物资稀缺，数家供热公司采用采用提高市场价格的方式牟取暴利。德国当政为了协调社会公共资源与个人利益之间的冲突，通过判例确定了“强制缔约制度”。

强制缔约，是指依照法律的规定，为了保证一方当事人的合法权益而给予另一方当事人的必要义务。强制缔约义务人必须依约完成特定的事项，特殊情形除外。该制度一定程度上突破了民法“契约自由”的原则。其目的是维护社会公共利益、保障社会弱势群体的基本生活需要和权利实现。

在理论界，强制缔约的范围分为广义说与狭义说。

崔建远学者采用强制缔约范围广义说。主要观点认为：强制缔约分为直接强制缔约与间接强制缔约。（《强制缔约及其中国化》，《社会科学战线》2006年第5期，第216一218页）直接强制缔约主要包括公共运输服务行业、医疗卫生行业、保险行业、优先购买权下的强制缔约这几方面。间接强制缔约主要包括建设用地使用权续期下的强制缔约、地役权的强制缔约等方面。

王利明学者采用强制缔约范围狭义说。主要观点认为，我国现有的法律规定中，主要有以下几种情况：公共承运人的强制缔约义务、指令性计划合同、供应电、水、气、热力等社会必需品的企业所负有的强制缔约义务、医疗卫生行业、责任保险中的强制缔约义务。（《合同法研究（第一卷）（第三版）》，中国人民大学出版社2015年版，第314一315页）

这两种学说的范围交叉部分主要包括以下四种情况:

1．公共承运人负担的强制缔约义务；

2．供应电、水、气、热力等社会必需品的企业所负有的强制缔约义务；

3．执业医师的强制缔约义务；

4．责任保险中的强制缔约义务。

小编在这里讨论的是铁路公共承运人负担的强制缔约义务，即在铁路运输方式中，承运人与旅客之间的权利义务关系。

三、强制缔约义务与旅客“黑名单”的冲突

随着社会制度的变化，法律在协调公共利益与个人利益不再是单一的解决方式，而是既关注共性，亦不可忽视个案的特殊性。

那么，公共的铁路运输部门作为强制缔约的一方当事人，将旅客放置“黑名单”以此限制其乘车权利，这一过程中存有哪些博弈呢？

1.铁路乘客的“黑名单”与强制缔约义务

在客运合同这一法律关系中，乘客通过购买火车票的行为可视为要约，出票则视为承诺。但涉及到铁路运输行业属于公共范围，面对的是广大乘客的出行，即不能将其看作是一般的普通合同。特殊性即体现在无法定事由出现时，铁路运输部门无权拒载，这可以认为是对于一般合同自由原则的例外体现。

根据今年5月1日起实施的国家发展改革委、最高人民法院、财政部、人力资源社会保障部、税务总局、中央文明办、证监会、铁路总公司联合制定的《关于在一定期限内适当限制特定严重失信人乘坐火车推动社会信用体系建设的意见》，铁路相关部门有权进行相应的限制乘坐或者拒载主要表现在最普遍的以下几种情形：

1．扰乱乘车秩序且造成严重影响后果；

2.在乘车期间进行吸烟行为；

3.倒卖车票、制作贩卖假票；

4.冒用优惠（待）身份证件、使用伪造或无效优惠（待）身份证件购票乘车；

5.持伪造、过期等无效车票或冒用挂失补车票乘车；

6.无票乘车、越站（席）乘车且拒不补票；

7.依据相关法律法规应予以行政处罚。

显然，通过法条的列举可看出多是以违反乘车秩序的行为，其立法的目的主要在于保障铁路运输的安全运行。

因此，在之前的案例中，发现有的乘客多认为铁路运输是无权拒载的异议是不成立的。该行业属于公共运输单位，但强制缔约义务非绝对化；在个别乘客扰乱正常的乘车秩序的前提下，铁路运输部门有权依法进行定期的限载，这与该义务并不冲突。

2.“黑名单”与乘客的个人隐私与信息保护权利

在《意见》中明确规定了乘客一旦实施危害乘车秩序的行为，会将该当事人的姓名、旅游证的编码、处罚原因、处罚文书等进行征信，公布。

隐私权是指作为一个自然人不容任何个人，其他组织，甚至国家非法调查、使用、干涉的一种合法权益，这是一项必不可少的权利。

在我国法律体系中，《侵权责任法》第二条明确列举了隐私权，但是并未将隐私权明确纳入人格权的范围。实践中，多采用间接保护的方式，例如以是否违反公序良俗原则，或者侵害名誉权，肖像权来进行宽泛的保护。

此外，随着“互联网+”时代的步伐，信息无处不在。但是，我们国家到目前为止没有一部专门对于公民个人信息保护的法律，从隐私权到公民的个人信息保护的相关立法刻不容缓。然而该《意见》的“黑名单”制度对于本就不完善的个人信息保护制度无异于雪上加霜。

但是，这两者之间是否存在冲突呢？在这里，对于隐私权与个人信息保护的法律界定显得尤为重要。王利明学者认为：个人隐私更侧重于“无关乎于社会公共利益的个人信息”（《 实现人的全面发展》[J].中国司法,2017,(第11期)）；张新宝学者认为：个人隐私必须是一种合法的信息而不受非法干涉。（《隐私权与个人信息保护》[J].新华月报,2016,(第19期).84-85）

从这里，不难推论：黑名单制度中所公示的个人信息主要是由于乘客的违法行为而引起，如果不进行相应的措施，则会在铁路运输行业存在潜在的社会风险，这样的信息并不是本身合法而受非法干涉，也并不是一种“无关乎于社会公共利益的个人信息”。因此，该制度与乘客的个人隐私与个人信息保护不冲突。

四、博弈之路在何方

1.“黑名单”制度的必要性

由于“黑名单”制度所产生的的最直接的效果就是披露当事人的个人信息。虽然与强制缔约义务以及个人隐私保护不会产生冲突。但是，毕竟涉及到公民信息的管理，可能会存在不当地处理而产生之外的不良后果。因此，是否有设置该制度的必要性？

经调查了解后发现不仅仅是在铁路运输领域，早在航空港领域就已经出现了针对航空乘客一旦存在有违反航空运输的行为，或者存有潜在威胁的人，航空公司有权依法拒载。

例如，在《春秋航空有限公司旅客行李国内运输总条件》第五条“拒绝运输”规定:“……使其他旅客不舒适或反感，或对其自身或其他人员或财产可能造成任何危险或危害”。

此外，以及在法院的强制执行阶段，对于拒不执行的老赖，法院一般会采取公示“失信人名单”的方式，督促当事人积极履行义务等情形。

从实践效果来看，对于“被列入名单”之人，除了受到法律的制裁外，还在特定期间内受到舆论的广泛关注。这样既有利于法律的执行力，又有利于当事人在舆论的压力之下，更为深刻地以此为戒，减少再犯的可能性。

因此，可以将该制度理解为一种手段，而维护公共运输安全才是最终目的。

当然，在这里，存在一个法律适用的问题需要注意：在《意见》中，列举的较为普遍的七种情形中，第七种“依据相关法律法规应予以行政处罚的”的规定是较为模糊的――“相关”到底有多大的范围？如果没有具体的界定，在将乘客的行为归责时无疑会扩大范围，此时可能就存在一个错误地将乘客的信息公示的潜在隐患。故该制度的建立无疑是有益的，但在法律操作中必须审慎严谨。

2.征信与移除的完备性

在《意见》中规定了从乘客信息的征集、公布、移除的阶段。即一旦乘客的违法行为导致其信息被采集后，铁路运输部门的程序化阶段要依法进行。但是从征集信息到定期的信息移除并未进行细致化的规定。

例如：哪些部门是专门进行该项采集工作？特定部门对信息采集对象的告知义务有哪些？将信息移除的备案是否需要？这些都是需要考虑的方面――因为该信息属于旅客的个人隐私，在收集时部门之间要明确分工，防止由于保管不善，监督机制不健全而导致其他信息泄露而产生不必要的危害后果――如此，不仅违背了设立该制度的初衷，更对乘客产生了其他危害。

因此，信息的采集到定期的移除要善始善终，在法律的实践过程中不得随意征集。

3.救济途径的可操作性

该《意见》规定铁路乘客在纳入“黑名单”后可以在七个工作日的公示期内向“有关部门”提出异议，认为征信错误的情形，可以向“有关机关、单位”复核等救济途径。该项规定在法治进程中有了很大的进步，这对于乘客的个人权利保护是极为重要的。

但是《意见》仍有缺陷之处。救济的途径必须具有可操作性才有可能起到保障作用。法律的规定中只是提到了“有关”部门，这在具体案例中不利于当事人在最短时间内进行申诉，很可能出现相关部门之间推诿扯皮，推卸责任，使当事人的异议不能及时得到处理。

信息公示的时间越长，潜在风险越大。这种现象的产生虽然可能在一定程度上会保护公共运输的安全，但是个人权利的保护则出现了漏洞；我们不能认为公共利益的保护是一种绝对化的权力，也不能认为公共利益与个人利益是一种水火不相容的一刀切局面。这两者之间一种相互促进，相互协调的关系。

因此，在实现救济途径的过程中要明确部门责任，高效处理异议事项，否则难逃侵害私权的嫌疑。

五、立法滞后：亟待解决的问题

铁路运输业关乎社会公众的出行安全，扮演着不可或缺的角色。但是，相关的法律规定却依然稀缺与滞后。

尤其在《意见》颁布后的“高铁霸座男”“霸座女”等案例的不断出现，引起了社会各界的广泛关注与讨论；其中设立的黑名单制度，在乘客的个人隐私权益与铁路运输行业安全之间的平衡如何协调？这是一个值得思考和亟待解决的问题。

（立法网新媒体中心　张咏琪/文）