中国需高度重视在联合国安理会参与的有效性问题

在整个国际法体系之中，安理会无疑居于非常特殊的地位。此种特殊性，可以从两个角度加以理解。

第一个角度就是《联合国宪章》本身规定的。根据宪章第24条和第25条的规定，联合国会员国把维护和平与安全的首要责任授权给了安理会，并同意在此范围内执行安理会所作出的相关决议。正因为有了这两条的规定，在联合国六大机关中，安理会才具有独特性：其有权采取执行行动，作出有约束力的决议。一旦该决议作出，会员国是有义务加以执行的。

第二个角度是国际法院的角度。在“洛克比空难案”临时措施命令中，国际法院在解释安理会决议的效力时指出，安理会所作出的有约束力的决议，即是联合国会员国承担的宪章义务；根据《联合国宪章》第103条的规定即“联合国会员国在本宪章下之义务与其依任何其它国际协议所负之义务有冲突时，其在本宪章下之义务应居优先”，会员国应首先履行基于相关决议所承担的义务。

上述两个角度结合的结果就是：安理会取得了事实上的“立法权”。一旦安理会有意赋予某一决议以约束力，为联合国会员国“造法”，安理会即会在决议中明确地提到宪章第7章，根据宪章第7章作出相关决议。而从“造法”的效率、效力等角度来看，在当代国际法体系内，很难有出其右者。

也正是在此意义上，作为安理会常任理事国之一的中国，当然就需要高度重视在安理会的有效参与问题。有效参与安理会不仅是提高中国在国际舞台中的话语权的最重要方式，让身处世界舞台中央的中国真正发挥在维护国际和平与安全中的“中流砥柱”的作用，而且，也是中国参与国际规则起草和制定的最“便利”舞台。在这个舞台上，中国拥有“得天独厚”的优势。通过安理会“造法”，并进而借此改变国际规则，中国应有此意识，并因此而作为。

然而，身处世界舞台中央是一回事，能不能在此中央发挥“中流砥柱”的作用则是另一回事。前者是事实问题，后者则是意识和能力问题。至少从过去20年的实践来看，我国无论是在意识层面，还是能力层面，都可能有所不足，有一定欠缺。

从安理会决议起草的角度来看，在过去的20年中（2000年至今），中国参与起草的决议是“屈指可数”的：2000年、2001年、2005年、2013年、2018年中国没有起草相关决议；2002、2004、2007、2012、2015、2017、2021年中国各起草了1份安理会决议草案。中国起草决议最多的年份是2010年，一共8份。在过去20年中，中国起草决议的总份数为38份。这些决议绝大多数都通过了，但也存在极少数没有通过的情形。

单纯从中国本身的数据来看是很难说明问题的。咱们不妨看看同期英美的相关数据。

英国的相关数据：2000年7份，2001年为0，2002年为8份（含未通过1份），2003年为7份，2004年为15份（含未通过1份），2005年18份，2006年24份，2007年17份（含未通过1份），2008年29份（含未通过1份）……，2014年43份（含未通过2份），2015年42份（含未通过2份），2016年34份（含未通过1份）……。

同期美国的相关数据：2000年5份，2001年为0，2002年10份（含未通过1份），2003年7份，2004年12份（含未通过1份），2005年15份，2006年24份……，2013年38份……，2019年22份（含未通过1份），2020年19份（含未通过1份）……。

由于基于宪章第7章作出的决议有约束力，在起草决议时是否明确地提到宪章第7章，则直接涉及到为国际社会的成员“造法”的问题，因而从起草技术的角度来看，此问题更为重要。在这方面，从中国起草的相关决议的角度来看，在起草的38份决议中（含未通过），明确提到宪章第7章的决议草案共10份。

安理会决议的起草问题既是一个复杂的系统性问题，既需要整体性视角，同时也具有高度的技术性。从整体性角度来看，起草一份特定的安理会决议草案，需要建立在对决议草案所涉事项的整体性和细节性把握的基础之上。一方面，需要对决议草案所涉事实和情势有详尽和洞察性认知，另一方面，还需要梳理安理会既往所通过的相关决议，要在相关决议的“上下文”语境之内起草和推进。要做到此点，既需要热情、耐心和智慧，更需要团队的持续跟进与合作。

从技术角度来看，一方面，从制裁性决议的角度来看，如何确保制裁对象的精准，这需要技术和力量，另一方面，如何在起草的草案中“渗入”自身利益和算计，尤其是给潜在的对手埋设下“地雷”或“陷阱”，当然就更需要技术和策略了。

因此，仅仅从上述两点来看，安理会决议的起草是非常复杂的，是建立在国家综合实力的基础之上的。一国要想通过安理会这个舞台来参与国际博弈，对该国实力和技术能力的要求其实是非常高的。对此我们应有明确认知。