【经岚特约】规划环评：应如何助力空间管制、总量管控和环境准入政策实施
【经岚特约】16T01
规划环评：应如何助力空间管制、总量管控和环境准入政策实施
文/包存宽（特约撰稿人）
日前，环保部发布了《关于规划环境影响评价加强空间管制、总量管控和环境准入的指导意见（试行）》（环办环评[2016]14号，请见http://zhoushengxian.mep.gov.cn/gkml/hbb/bgt/201602/t20160225_330674.htm）。
依据2015年9月22日党中央国务院发布的《生态文明体制改革总体方案》（以下简称“方案”）有关空间规划的规定，以下建议供参考。
一、文件名
增加“资源环境承载能力”，即变成“关于规划环境影响评价加强资源环境承载力、空间管制、总量管控和环境准入的指导意见”。依据“方案”明确规定：“（空间）规划编制前应当进行资源环境承载能力评价，以评价结果作为规划的基本依据”。
二、“强化空间管制”部分
建议从“三个空间”、“两个边界”分别论述。增加“三个空间”、“两个边界”及之间的关系的阐述。
建议增加一段，论述“两个边界”及其与“三个空间”的关系：
生态空间、生产空间和生活空间的三个空间具有以下两个重要特点：一是复合性。三个空间中的所有类型，其性质并不是单一的，三个空间处于复合状态，是同时涵括多种性质的，但是每个空间中有某种功能性质占据主导地位，就如同主导性质的空间类型是基质，而另外两种空间类型作为基质上的斑块存在。二是动态性。生态空间、生产空间和生活空间的分布格局不是一成不变的，应是具有“柔性”的，是会随着城市的发展而发生变化的，在生产主导的空间中，可以将生态空间的部分逐步扩大，最后实现从生产空间到生态空间的转变，例如退耕还林。
相对于“三个空间”的“柔性”，“两个边界”应当是“刚性”、长期性甚至是永久性的：对必要的区域实施特殊保护，对开发活动进行管控，确保“不过界”；对于确实需要保护的范围即保护边界，要严防死守保护边界。过去只有保护边界，缺乏或不注意开发边界，保护边界在开发大潮下屡屡失守；只有控制住开发边界，双向发力才有可能严守保护边界。而且相对于
三个空间按照主导功能性质来确定，是独立的区域，可是体现为整体性的、自上而下的，目标导向的；而开发边界则是基于问题的，自下而上的，问题导向的。“两个边界”之间是相互把它的，而“三个空间”之间的划定则是相对的；“两个边界”与“三个空间”之间则是相互交叉的，即三个空间中的任何一个空间，都有会“两个边界”——开发边界和保护边界，只是不同空间内的两个边界“圈定”的范围大小或位置关系不同。
三、严格总量管控
1、传统的自上而下、层层分解的总量控制任务，很容易被下级政府或企业所谓的“技巧性迎合”的形式来完成。这里，再提及总量管控，应升级：一是全污染物（甚至包括碳排放）、全污染源（无论大小，无论工业农业，无论生产还是生活，无论城村还是乡村），都须总量控制；二是相对来说，污染物总量仍属“末端”，应升级为水、能源（尤其是化石能源）、建设用地等的使用或占用的总量控制，甚至特定区域特定行业的产能总量控制；三是从增量（即每年的增加量）的总量控制，到存量（比如持久性、不易降解的污染物，建设用地等）总量控制。
2、“综合考虑污染排放量、排放强度、特征污染物以及规划主导产业等，确定总量管控的重点行业”部分，不宜提太多、太细，应在于提排放要求，让市场来倒逼企业技术创新以满足排放要求，也体现了“政府与市场”的边界，即“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用”。
3、“（十五）当重点行业污染物现状排放已超出总量管控目标时，应暂缓新建污染排放企业，通过淘汰落后产能、促进结构调整、提升技术工艺、加强节能节水控污等措施控制行业发展规模，优化区域产业结构，削减行业污染物排放量，促进产业绿色转型发展。” 此条仍富有计划经济、传统环境管理模式的色彩。应以所有污染源普遍性、稳定性守法作为最基本的要求，也是环境监管最基本的工作目标。在确保所有污染源一律达标（体现法律面前”人人平等“的思路）的前提下，再考虑对重点区域、重点行业、重点污染源、重点污染物的采取进一步的、针对性的政策。政策与法律不同在于，法律的普遍性（是前提）和政策的针对性（即区别，没有区别就没有政策）。因此，应在法律普遍执行、平等执行、常态守法的基础上，环境目标仍未实现，才考虑环境政策。在缺乏法律执行效果全面、准确、客观认识的基础上，出台的任何政策都将会是盲目的，也将是缺乏长效与持久动力的。
四、明确环境准入
1、环境准入与现行的“环境标准——主要是污染物排放标准”是什么关系？与未来要加大、切实执行的“排污许可证”之间又是什么关系？
2、关于负面清单，负面清单是针对项目层面？还是行业层面？还是规定好了环境标准——主要是污染物排放标准及相差要求之后，让市场还选择？
3、水耗、能耗强度指标须与总量指标相结合才可！比如给某个园区化石能源或煤总量指标、水资源总量指标，再控制好园区的开发边界，以水资源、能源总量和开发边界（事实上也是建设用地的总量）通过市场机制，倒逼入驻企业提高资源效益。
五、其他
具体见文件（批注或修改模式）。
（注：该文件形成过程中，我也就该文件征求意见稿提出了自己的一些想法。这里也发布一下，供大家参考、批判！包存宽-反馈《关于规划环境影响评价加强空间管制、总量管控和环境准入的指导意见（征求意见稿）》）
2015年12月10日
本文来源：科学网/包存宽的个人博客。