061“政策工具”的分类选择

在部署和贯彻政策的过程中，政府总是力求选择合适的手段。例如，政府不但要决定“要否对水质恶化采取行动”，还要决定“通过何种手段来达到目的”。是通过群众性活动来督促人们摒弃污染行为呢，还是制定规则禁止一切引起污染的行为，抑或向污染公司提供补贴，以鼓励他们采用更安全的生产技术等。政策分析家们常常把这些政府用以达成某种政策目标，推行某种政策的手段称为“政策工具”。[1]

一、“政策工具”分类

很多学者分别从不同的视角来阐明可供决策者使用的政策工具，并将这些工具进行有意义的分类，如表1所示。

表1  政策工具的分类[2]

	分类依据	具体类目
豪利特和拉米什 （Howlett and M.Ramesh）	工具的强制性程度	自愿性、混合型和强制性
克里斯托弗（Christopher）	利用的主要管理资源	信息（节点）、法律赋予的权力（权威）、资金（财富）、可利用的正式组织
麦克唐奈和埃尔莫尔（McDonnell and Elmore）	最终目的	命令、劝导、提高能力、制度变迁
施奈德和英格拉姆（Schneider and Ingram）	获得的目标	激励、提高能力、象征和劝告、学习

在此仅对施奈德和英格拉姆的分类做详细介绍：

（一）激励工具

它通过能带来切实回报的奖励（或惩罚）去诱导目标群体采取行动。激励工具假定个体是效用最大化的个体，除非受到金钱、自由或其他切实回报的影响，否则不会积极采取与政策相关的行动。如各种绩效评价和政府手中的专项经费。

（二）能力工具

它提供信息、培训、教育和资源给那些有能力的个体、群体或机构去决策或开展活动。能力工具假定激励不一定是问题所在，真正的问题可能来自决策或采取行动以实现政策目标时缺乏必需的信息、技能或其他资源。

（三）符号和规劝工具

它们通过价值倡导、认同、整合、同化等策略诱导目标群体按照政策所倡导的理念和目的去行动。符号和规劝工具假定人们从内部受到激励，并以他们的信仰和价值观为基础决定是否采取政策相关行动。如颁布奖章、证书等给那些积极推行本科教育改革的学校，设定教师节以更好推行教育政策等。

（四）学习工具

这是一种“自下而上”的，依靠目标群体自身的能力去解决相关政策问题的治理手段。学习工具运用的基础是目标群体可能被政策驱使去采取行动，但解决问题的基础是模糊和不确定的。促进学习的政策工具旨在提高高校及其成员的判断力。如政府公开征求意见，通过举办各种听证会、顾问委员会、座谈会等，让政策目标群体参与到政策制定和工具选择上来，以此促进高校的学习能力。[3]

二、“政策工具”选择

面对如此纷繁芜杂的政策工具类别，在具体特定的环境中，政府为什么往往只选择其中的某种工具而放弃其他技术上相当或更有吸引力的工具？为此，经济学家和政治学者都进行了积极探索，分别形成了极具演绎色彩的经济学模型和充满经验色彩的政治学模型。当然，也存在从政策子系统复杂性和国家能力两个维度出发构建出的综合模型（StephenH. Linder和B.GuyPeters）。虽然这三种分析方法各有其侧重点，但它们都注意到在可选择的模式里，政府倾向于在截然不同的环境里依赖类似的选择。[4]

政策工具的选择除了受到上述“工具特性”的制约，还深受政策自身构成要素的影响，比如“要解决的是什么类型的问题”、“目标团体是谁”、“政策制定者是谁”，政策工具的选择要适合这些方面的特殊性。此外，政策环境也会影响政策工具的选择，也就是要考虑文化习惯、传统、公平程度等方面的特殊性，尽量选择适合此种软环境的政策工具。

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[1]豪利特,拉米什.公共政策研究:政策循环与政策子系统[M].庞诗等译,北京:三联书店,2006:141.

[2]豪利特,拉米什.公共政策研究:政策循环与政策子系统[M].庞诗等译,北京:三联书店,2006:142-143.

[3]吴合文.改革开放以来我国高等教育政策工具的演变分析[J].高等教育研究,2011,32(02):8-14.

[4]豪利特,拉米什.公共政策研究:政策循环与政策子系统[M].庞诗等译,北京:三联书店,2006:273-283.