政府采购的改革历程
（本文作者宋志涛单位系山东省财政厅政府采购监督管理处，文章发表于《中国政府采购》杂志2020年第6期。）
作为一项年轻的制度，政府采购从诞生的那一刻开始，就一直在改革的道路上不断前行，沿着“程序、结果、绩效”的改革路径，不断地改革、创新、发展，实现着从买得“正”向买得“好”再向买得“值”的制度理念变迁。
这一阶段从2002年开始，标志性事件是《政府采购法》的颁布实施。在此之前，我国政府采购无规可循无法可依，在很多领域可以说是乱象丛生，既浪费了国家财政资金，又成为腐败的多发地。《政府采购法》颁布实施后，又跟进制定了一系列配套制度，使得依法采购、按规矩办事的理念逐步深入人心。受前期政府采购乱象的影响，节支反腐、严格管理成为这一阶段的主题。
（一）明确采购流程。
为做好《政府采购法》落地实施工作，财政部连续颁布了《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第18号）、《政府采购信息公告管理办法》（财政部令第19号）和《政府采购供应商投诉处理办法》（财政部令第20号）三个部门规章，规定了政府采购的基本程序，明确了具体流程如何组织，采购信息如何公开，供应商救济如何进行办理等，实现了从制度的顶层设计到可操作性执行的落地，开始了以程序依法合规为特征的政府采购执行之路。
（二）弱化采购人权力。
这一时期的制度理念认为问题的根源在于采购人不按规矩办事，因此在机制设计上选择了弱化采购人的权力。主要体现在引入了政府采购委托代理机制，即采购人将采购权委托给采购代理机构，采购代理机构将评审定标权委托评审专家，通过一个链状的机制避免采购人过多干预采购活动。这项机制设置的初衷在于发挥采购代理机构的政府采购流程组织优势和评审专家专业能力强和无利益第三方的优势，共同为政府采购把好关，以形成良性运转的格局。
（三）代理机构审批准入。
采购代理机构是沟通政府部门和市场主体的桥梁，在采购活动中的影响力非常大，并且为确保代理机构能够很好地承接采购人的委托，这一阶段的代理机构实行较为严格的审批制。2010年，财政部颁布了《政府采购代理机构资格认定办法》（财政部令第61号），从专业人员素质及数量、硬件设施水平等方面规定了采购代理机构的基本要求，只有通过资格认定的采购代理机构才能够从事政府采购代理业务。
（四）评审专家随机抽取。
评审专家是政府采购中重要的裁判员，这一时期的评审专家选择实行的是随机抽取制。2003年，《政府采购评审专家管理办法》（财库[2003]119号）颁布实施，明确了提出了“评审专家实行'统一条件，分级管理，资源共享，随机选取、管用分离’的管理办法”这一原则。随机抽取的制度设计逻辑源于“双盲实验”，即专家不知道去评谁，供应商不知道谁来评，以此消除专家有意识或者下意识的个人偏爱，达到公正评审的目的。
这一阶段持续到2013年，构建起了一套完整的政府采购执行体系，形成了按规矩办事、按流程采购的政府采购格局，政府采购依法合规的理念逐步深入人心。但是，过于强调程序，不可避免地产生了僵化的问题，尤其是对政府采购结果的忽略导致了社会各界对政府采购“质次、价高、效率低”的诟病，这也为下一阶段的政府采购改革打开了窗口。
这一阶段大致从2013年开始，其标志性事件是“2013年政府采购全国电视电话会议”，时任财政部副部长刘昆在会上提出了“以结果为导向”的采购理念，要求政府采购从程序导向型向结果导向型转变。这一阶段的政府采购改革与我国政府部门的“放管服”改革基本同期同步，与改革方向相契合。
（一）强化结果导向。
依法合规的采购程序并不必然带来让人满意的结果，这一阶段改变了“唯程序”的理念，转而更加注重采购结果的优劣。2014年颁布实施的《政府采购非招标采购方式管理办法》首先贯彻了这一理念，它不再强调完全竞争，在邀请供应商的环节引入了“发布公告、采购人与专家书面推荐以及从省级的供应商库随机抽取”三种方式，一改此前所有项目均发布公告的方式。到2015年，《政府采购法实施条例》颁布实施，对整个采购流程进行了前延与后伸，将采购过程向前延伸至采购需求，向后延伸至履约验收，形成了以采购需求引导采购结果，以履约验收衡量采购结果的新理念。以此为契机，财政部印发了《政府采购需求和验收管理办法》，更进一步强化了以结果为导向的采购模式。
（二）还权给采购人。
经过十年实践，政府采购监管部门越来越清晰地认识到，采购是采购人的采购。委托代理制度虽然规避了很多风险，但不可避免地陷入因信息不对称而产生的道德风险，陷入“花别人的钱为别人办事”的低效率困境。因此，这一阶段的改革逐步强化采购人的采购主体地位，把采购权力还给采购人。相应地，采购人承担起其应当承担的职责，包括采购需求制定、采购政策执行、履约验收、供应商质疑等，同时，一部分邀请供应商和选择评审专家的权力也下放给采购人，以期实现更好的采购结果，并逐步形成权责一致的采购执行体系，让权力和责任归位。
（三）代理机构备案准入。
为推动政府职能转变，贯彻落实简政放权，2014年，《政府采购法》进行了修订，取消代理机构资质管理的做法，改为实行政府采购代理机构备案制，采购代理机构市场开始进入了无门槛时期，出现了政府采购代理机构数量的猛增与质量的下降。在取消了事前审批的同时，开启了加强事后监管的模式，财政部每年都组织开展代理机构监督检查，并不断强化在投诉案件处理中对代理机构进行延伸监督检查的做法，促进代理机构规范执业。
（四）评审专家有限性自选。
相较于评审专家随机选择，自选评审专家的优势在于可以选择更加优秀的专家参加评审。2016年，财政部修订颁发了新的《政府采购评审专家管理办法》（财库[2016]198号），明确提出了技术复杂、专业性强的采购项目,通过随机方式难以确定合适评审专家的,经主管预算单位同意,采购人可以自行选定相应专业领域的评审专家，从而为采购人自行选择评审专家开放了一个口子。采购人可以从为采购结果负责的目的出发，自主选择评审专家，但自选的范围仅限于技术复杂、专业性强的项目，而大多数普通的项目，依然要通过随机的方式选择专家参与评审。
经过这一阶段的改革，政府采购结果的质量有了较大提高。但是仅仅满足于政府采购买得好不好，还不属于真正的物有所值。政府采购的核心绝不仅仅是采购结果本身，更不仅仅是规范财政资金支出的工具和手段，它更应着眼于通过采购过程和结果所产生的溢出效应，发挥其在扶持产业发展、调控宏观经济等方面的作用，实现引导经济社会发展方向的宏观政策目标。
这一阶段从2018年开始，标志性事件是2018年11月14日，中央深改委通过《深化政府采购制度改革方案》，开启了政府采购更加注重发挥政府采购政策扶持经济社会发展的阶段。
（一）强化价值机制。
满足采购人买到“好”东西，仅是政府采购最基本的诉求，政府采购更高的价值追求在于作为宏观调控的工具，通过发挥政策功能助力经济社会发展。此一阶段的政府采购改革，更加注重发挥政策功能去推动绿色发展、鼓励企业创新、助力精准扶贫，把国家宏观调控的目标贯穿到政府采购的实践中去，从更广泛的领域发挥政府采购更深层次的作用。
（二）真正以采购人为主体。
采购是采购人的采购，这一理念将成为引导政府采购改革走向的关键理念。预算是采购人报的，需求是采购人提到，代理机构是采购人委托的，专家是采购人选的，政策是采购人执行的，结果是采购人承担的，资金是采购人支付的，采购人成为政府采购的真正主体，其他所有参与人都围绕采购人这个主体，各就各位，各负其责。或许有人会担心以采购人为主体，过于强化采购人的权利会回到《政府采购法》实施之前的状态。其实这正是改革必须正视的问题，所以改革必须准备“先后手”。其“先手”在于建立完善采购人的内部控制制度，形成激励相容的执行体系，让政府财政制度顺畅流转；其“后手”则要完善责任追究机制，充分发挥各方监督力量作用，形成采购人对采购过程和结果全方位负责的内外部监督机制，既充分保障采购人的权利，又有效约束采购人腐败的冲动。
（三）代理机构专业化发展。
经历了爆发式增长的采购代理机构面临着近乎白热化竞争的压力，低水平纯程序性代理已经无法满足采购人更高的要求，这就要求代理机构走专业化代理道路。采购代理机构将不再仅仅是组织采购流程，更重要的作用在于为采购人确定采购需求、制作采购文件、签订采购合同等方面提供专业化服务，走内涵发展的道路。更重要的是，下一步，加入GPA谈判正在进行中，政府采购国际化程度必将逐步提高，这对代理机构的专业化发展提出了更高的要求，亟需一批在国际代理业务中的领军机构，在协助采购人做好采购组织的同时，更重要的还在于学习掌握国际化采购规则，为国内企业走出去提供服务。
（四）发挥专家咨询作用。
如何用好专家一直都是政府采购不断思索的问题，专家最核心的优势在于其对技术的掌握，因此仅仅发挥专家在评审环节的作用，不足以充分实现专家价值的最大化。下一步，专家发挥作用的重点领域将逐步从事中评审环节向事前需求制定和事后履约验收环节转移。通过发挥专家的技术优势，协助采购人制定依法合规、科学完整的需求，为整个政府采购的顺利组织实施奠定基础；并在供应商履约完成后，为采购结果验收把关，实现专家作用最优化。
时至今日，政府采购已走过了十七年，走过了花季，经过了雨季，正在逐步走向成熟。2020年是政府采购制度改革年，改革的目标宏大而明确，改革的决心坚定而执着，改革的路径任重而道远。以改革为引领，以创新为保障，政府采购正大步走向明天。