产业动态|产业政策到底何去何从？
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我们到底需不需要产业政策？
产业政策有广义和狭义之分。广义上的产业政策，是指政府为了特定目标而对产业发展进行干预的一系列政策总和，这种干预包括规划、引导、促进、调整、保护、扶持、限制等方面。狭义的产业政策，主要是指一个国家或地区，为了促进某一产业或者行业的发展，而出台的专门产业政策。近年来，关于产业政策的争论非常多。一些对产业政策具有反思精神的，认为产业政策注定会失败，把产业政策一棍子打死；一些文人依然用惯用的分析逻辑，强调“有为的政府”，而不是“有所为有所不为”；还有些凑热闹的，甚至把有些区域政策当成了产业政策。
实际上，产业政策是否需要，从根本上取决于政府作用的市场边界；而到底需要什么样的产业政策，那就需要结合不同产业的发展规律而论啦。应该说，无论是发达经济体，还是新兴经济体，抑或转轨经济体，其政府不仅有解决市场失灵的职能，还有培育市场的职能。仅从这两点而言，产业政策当然需要。但问题是政府如何在产业政策上如何“有所为有所不为”，如何针对不同的产业发展规律时移世易地做好产业政策设计。很多产业政策的失败不是产业政策没有意义，而是没有真正意义上的产业政策，具有明显的计划经济路径依赖色彩。
产业政策的边界到底是什么？
纵观世界各国发展经验，无论是产业企业的制度/政策需求，抑或政府的制度/政策供给，都拖离不了三个层面，而这三个层面也基本上框定了产业政策的主要边界。
一是如何促进资源配置优化的产业政策
理论上，在市场机制条件下，哪个产业的行业利润率高，相应的创新资源和产业要素就会流向哪里，反之则反之。但并不是所有的资源要素都能够自由流动和优化配置，并不是所有的资源要素都掌握的生产部门，也并不是所有的资源配置都能够由市场机制来完成。比如在创新驱动面前，完全相信市场的决定性作用是一厢情愿的，企业家的意识形态很大程度上取决于明确的利润空间。于是乎，产业政策对于资源配置就有足够的政策空间了。从目前来看，核心的创新资源及产业要素主要包括人才、资本、技术、土地以及有关指标或配额。这其中，产业政策主要靠直接的支持政策、间接地引导政策发挥作用，这种直接支持主要反映到微观上、个体上，这种间接引导主要反映在要素市场上。
二是如何创新产业组织方式的产业政策
以往，西方的“产业组织”多指一种组织形态或市场结构，是一个名词、静态的、狭义的，但在中国等转轨经济体中“产业组织”逐步成为一种实现方式或行动逻辑，是一个动词、有机的、广义的。但不论如何，国内外在产业组织创新方面的产业政策，主要包括产业集群、产业组织、产业准入、市场培育等方面。这其中，产业集群是生态环境的除法，产业组织是枢纽桥梁的乘法，产业准入是产业规制减法（含产业退出等），政府采购等是培育市场的加法。譬如，即使在美欧等国家，政府采购都是培育新兴产业发展的重要政策工具。为什么美国反对中国的政府采购，那说明，我们在培育市场方面上做对啦。
三是如何优化环境生态建设的产业政策
最好的产业政策，不是给钱、输血或者给助攻，而是给生态环境、建立造血机制。核心是让真正创造财富的群体以更低的交易成本、更集中的精力获得优先超额回报。具体而言，是宏观的环境生态，中观的环境生态，以及外部的环境生态，对微观的环境生态所产生的影响及作用。如宏观法治环境、宏观管理体制，以及公平竞争环境、信用环境建设，以及国际化系列环境生态等等。目前，中国产业政策最薄弱的地方，便是在这个层面。
对以往的产业政策有何反思？
从目前来看，大量成功的产业政策案例基本上都出现在工业经济领域，但在高科技领域成功的产业政策案例并不多。这是为什么？我想核心的问题，是因为工业经济是按照可预见的生命周期、成熟的技术路线、滚动的发展逻辑下而不断增长、逐步发展的。一个产业只要在这种成熟范式下，投入足够的要素、资本，就可以逐步成长壮大。这其中，企业的投入、产出、能耗、物耗、税收等等基本上都是可以计算出来的，而具有较大资源配置能力的经济建设型政府往往谋求或形成超市场的权势与作用。
所以说，在工业经济条件下，制度产品，或者说政策需求与政策供给之互动，还停留在资源配置层面。以往到企业去调研，大部分企业的政策需求无一例外的都是投融资、土地指标、人才、税收返还、项目支持等等，而实际上政府有限的政策手段，也局限或停留在这些政策工具上。几乎可以说，这种段位及层级的产业政策直接导致“要素驱动、投资驱动、外延增长”的经济发展方式。
为什么现在很多人批评产业政策是穿着马甲的计划经济？症结在于当前的产业财税体制以及相应的产业促进机制、组织方式。很多时候，一旦到了要发展哪个产业，一个部委的司局、地方的委办局以及各种专业处室、综合处室，往往都有一个大的专项/发展资金或者小的专项/发展资金。在专项/发展资金条件下，政府能够发力的主要是让企业申报项目，给企业一些扶持性政策，说白了就是利用中央或地方财力补贴企业，但其他税收等制度性产业政策手段有限，而一旦到了企业要得不是资源配置，而是产业组织创新、产业生态环境时，就没辙啦。甚至有些地方，想去创新式作为，自上而下的体制机制又在束缚着。
所以在当前条件下，难免出现一个“两难困境”，一方面企业与政府越来越有隔阂、有距离，另一方面政府越来越有局促、有困惑。其背后的根本原因是，产业规律变了、经济形态变了、企业需求变了，政府还没有变。“产业规律变了”主要是指技术生命周期越来越短，产业从分解、融合到跨界，不能再用以往管工业的方式管新兴产业。“经济形态变了”主要指制造业服务化、服务业制造化以及制造即服务、产品即服务、软件即服务，不能再用以往管工业的方式管产业融合、管服务业。“企业需求变了”主要指仅仅局限在资源配置层面的制度产品供求关系及结构已经过时，如上所言的产业组织创新、生态环境越来越重要。
到底需要什么样的产业政策？
结合以上之分析，我想我们需要什么样的产业政策就更加清晰啦。实际上，下述的政策取向可能是最基本的，但无论对于任何一个国家或地区都是难以完全做到的，而成功的产业政策一定离不开这几个方面：
一是安分守己，符合政府职能定位的产业政策
产业政策重点解决市场失灵的领域与培育市场的领域，“有所为有所不为”，而非不经思考地鼓吹“有为的政府”。一般而言，解决市场失灵的比较容易理解，但为什么还要培育市场呢？这种培育市场主要针对新兴产业和科技创新而言，这种职能不光是在新兴经济体的政府职能中有所体现，还在发达经济体的政府职能中有所体现。而在产业政策上，政府作用不仅仅是做服务，还可以做引导、建体系、搭平台、营环境、造氛围，可以通过创新服务集成，借助第三方力量扮演新兴产业组织者的角色。
二是需求导向的，符合企业政策需求的产业政策
正如以上所述，当前企业需求不简单是在过去税收返还、财政奖励、项目支持、土地指标等要素资源配置层面，而是上升到产业组织创新层面，甚至是生态环境层面，而如何实现政府作用与市场机制有机结合、以开放式协同创新加快产业跨界融合、让企业家以更集中的精力更低的交易成本获得优先超额回报就变得越来越重要。所以，更加需要产业政策创新，不再单纯是政策创新意义上的，主要通过直接支持方式促进企业/产业发展、通过平台体系建设促进企业/产业发展、通过资源要素配置促进企业/产业发展，这些产业政策主要是以给钱、给指标为主的扶持性政策，侧重资源要素配置，难免存在资源错配。未来，还需要组织创新层面的，以创业体系、创新网络、产业生态建设为主，从“政府-服务型政府-创新型服务政府”的转变；还需要制度创新层面的，如结构性减税、法治环境等，侧重生存发展环境等。
三是分类引导的，符合产业自身规律的产业政策
应该说，工业有工业的发展规律，服务业有服务业的发展规律，传统产业有传统产业的发展规律，新兴产业有新兴产业的发展规律。尤其在产业跨界融合条件下，不同产业打破工业与服务业发展界限，具有更加鲜明的特有发展规律。譬如，电商或平台经济需不需要支持，该怎么支持？电商的发展规律是分布式的，就不一定非要搞专门的园区；平台经济是要“烧钱”的，很多个平台型创业才能成就少量平台，一旦出现便是爆发式的“赢者通吃”，就不能以输血为主、框定增长指标等等。所以，在产业政策上，核心是结合不同产业发展规律、企业发展规律与创业发展规律，按行业领域、企业类型、创业模式做好政策设计。
四是风险共担的，符合创新发展规律的产业政策
针对创新驱动和新兴产业，过去的创新是产品级的、企业级的，但现在的创新往往是产业级的、区域级的，越往后越需要多类创新主体的开放式协同创新。创新就是有风险的，但这种风险谁来承担？是否全部是企业家？实际上，在创新驱动发展面前，按照目前的科教智力资源、企业创新意识及能力、产业组织方式等，市场的决定作用是想当然的，当然太依赖政府作用又是计划经济的。所以，政府在产业政策的设计上，需要有一种心态，就是承担有限但必要的创新成本。
五是财税联动的，符合财税支持能力的产业政策
应该说，当前很多国家和地区产业政策，最大的败笔还不在于计划经济条件下的效率低下，更在于很多产业政策完全违背创新驱动与新兴产业发展规律。这其中，需要处理好几个方面的关系：第一，哪些该支持那些不该支持，这取决于公共产品、准公共产品、纯公共产品及市场化可获取的属性；第二，哪些该直接支持与哪些该间接支持相结合，第二方的直接支持给创业企业、给科技创新无可厚非的，但有些更适合通过支持第三方、第四方力量予以支持；第三，哪些事前支持与哪些事后支持，不是“锦上添花”而是“雪中送炭”；第四，哪些软性支持与哪些硬性支持，更多的需要“四两拨千斤”，把有限的财政资源无限地方大，是“活钱”而不是“死钱”；第五，哪些是支持需求与那些是支持供给，促进市场培育比“输血”更重要；第六，哪些是政策支持与哪些是制度支持，比如当前的结构性减税比任何一篮子扶持政策都更有价值、更有力度和更加长效。
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