政企合作项目合同审核要点－投融资篇
1. 项目合作范围
风险描述：片区综合开发项目中，项目合作范围约定不明确，或者约定范围过窄，导致后期拟落地的子项目难以达到投资预期，或者超出项目“四至”范围。
审核建议：项目合同中应明确约定项目合作范围，并将示意图作为附件；合作范围不宜约定过窄，避免区域内可落地的子项目无法满足投资需要；同时，建议明确项目执行过程中，经双方协商一致，可将约定区域之外与该项目关系密切的子项目纳入合作范围。
2. 投资控制责任
风险描述：投资控制责任约定不合理，扩大社会资本的责任范围。实践中一般约定估算、概算或预算作为社会资本投资控制责任的上限。如合同中约定估算作为投资控制责任上限，即使概算超过估算，也无法将概算作为投资成本确认依据。而预算如果超过概算，无论合同如何约定，都应先履行概算调整审批程序，才可能将其作为投资成本确认依据。
审核建议：根据《政府投资条例》，“经投资主管部门或者其他有关部门核定的投资概算是控制政府投资项目总投资的依据。”原则上建议将概算作为投资控制责任的上限，同时应约定非社会资本原因导致超概算的情形除外，并且政府方应负责办理概算调整审批程序。
3. 投资计划
风险描述：投资计划在不同类型项目中的意义有所区别。对于铁路公路等单体项目，投资计划与工程进度计划的作用基本一致；但对于片区综合开发项目，项目落地时拟实施的具体子项目往往并不够明确，或者在执行中可能存在很大变数，而投资计划是项目具体实施的基本依据，对于子项目策划落地、刹车及退出机制等，具有非常重要的作用。实践中一些项目未约定投资计划，或相关内容过于简略，或未建立投资计划的调整机制，不利于从源头控制投资风险。
审核建议：片区综合开发项目，应在合同中对投资计划的制定、调整作出明确规定。投资计划可分为总体计划和年度计划，总体计划重在明确项目合作期限内拟实施的所有子项目清单、投资峰值、分期开发计划等；年度计划重在明确该年度拟实施的子项目、拟完成的投资额、进度计划等内容。同时，合同中须明确约定社会资本方可调整投资计划的情形，包括不限于：（参考条款）
（1）合作范围内的城市规划和土地利用规划等未及时办理或发生重大变化，导致本项目建设内容和建设进度等发生变化；
（2）土地征收、房屋拆迁补偿安置、土地指标办理等工作未按照建设计划确定的进度实施完成，对项目建设进度和土地出让计划产生严重影响。
（3）因甲方原因未能及时落实相关项目的环评、立项、报批报建等工作，影响项目后续建设或竣工验收等工作。
（4）因甲方原因未能按照双方约定的土地出让计划完成项目合作区域内可出让经营性建设用地的土地出让工作。
（5）甲方未能及时、足额支付项目公司相关协议款项。
（6）因不可抗力或法律变更导致项目投融资、工程建设、产业发展等工作继续进展发生困难的。
（7）双方一致认可的其他情形。
4. 融资担保
风险描述：项目融资不足或无法落地时，政府方要求社会资本提供担保或其他增信措施。即使合同中未明确约定社会资本要提供融资担保，如明确融资责任完全由社会资本承担，在不具备项目融资条件的情况下，金融机构也可能要求社会资本提供担保。
审核建议：非PPP模式的政企合作项目，普遍存在项目融资的困境，迫使有的企业以出具承诺函等方式获取银行融资，但这种方式存在较大的合规风险。项目合同中不宜出现要求社会资本提供担保的条款，而且要明确社会资本在项目合法合规条件具备的前提下负责落实项目融资。如确需提供担保，应在项目决策报批阶段，提交上级单位依法履行担保审批程序。
5. 融资交割
风险描述：融资交割的时限过短，可能导致社会资本违约。PPP项目合同中一般会约定社会资本的融资交割义务和时间限制，例如合同签订后3个月内完成融资交割。项目融资受限于很多客观条件，如约定过于严格，很容易导致社会资本违约。
审核建议：一是适当延长融资交割义务的完成时间，例如6个月以上；二是明确约定限制条件，非因社会资本方原因导致融资交割未按时完成的情形除外；三是争取删除融资交割未按时完成的罚则，例如终止合同、扣除保函、违约金等。
6. 政府融资支持
风险描述：未明确约定政府方提供融资支持的义务，导致社会资本融资责任过重，而且可能触发违约责任条款。有的项目要求社会资本无条件承担融资责任，甚至在项目合规性存在问题的情况下，要求社会资本提供融资担保或增信，或自行筹集建设资金。
审核建议：项目合同中应明确约定政府提供融资支持的义务，至少须包括提供融资所需的合法合规性文件（如可研、规划、用地、环评、PPP项目“两评一案”、纳入财政部PPP项目管理库、纳入中长期财政规划等）。需特别说明的是，投资回报主要来源于土地出让收益的片区综合开发项目，合法合规性存在瑕疵，难以从银行获得长期贷款。此类项目，难以依赖政府提供的融资支持，须客观评估银行短贷、供应链金融、融资租赁等其他融资渠道的可能性，并通过滚动开发控制投融资风险。