如何规避划拨土地转让中的登记风险

案  例

2001年7月，某国有事业单位甲单位（以下简称“甲”）与乙实业公司（以下简称“乙”）签订《土地使用权转让合同》，约定将甲名下9600平方米划拨土地（以下简称“案涉土地”）转让给乙，总价款为1102万元。合同签订后，甲、乙双方共同持上述合同、案涉土地使用证等材料向原某市国土资源局（以下简称“某局”）提交了土地使用权转受让及过户申请书。某局收到申请后于同年9月将拟出让申请上报市政府。10月，市政府批复同意案涉土地出让。12月，甲以办理房产证为由从某局借回案涉土地使用证后一直未归还。

2003年5月，某局向乙送达办理纳税通知，要求乙补缴154万元土地出让金，乙未予办理。2008年5月，某局又向乙送达《划拨地补办出让缴交出让金通知书》《缴纳契税通知书》。同年6月，乙的债权人丙申请人民法院查封案涉土地并代为缴清了154万元土地出让金和4.6万元契税，乙对此不予认可并于2010年4月向某局发函称丙假冒其名义代缴，要求停止办理过户。2013年4月，甲向某局发函，要求撤销案涉土地转受让申请、停止办理过户；同年5月，人民法院在乙、丙债务纠纷诉讼中裁定将乙的大部分股权过户至丙，丙随即更换乙的法定代表人，并致函某局尽快办理案涉土地过户。2014年1月，某局要求甲提供办理过户的书面申请及案涉土地证原件被拒绝后，向市政府提交了撤销案涉土地出让审批请示。市政府批复同意撤销原出让审批、退还丙代缴的出让金。随后，某局向甲、乙发出《关于办理划拨土地转让业务退档的函》，将土地转受让申请书、土地使用权转让合同等材料退还。

乙认为，甲、乙之间的土地转让经市政府批准后已转化为其与某局之间的土地出让关系，甲的拒绝行为不影响出让合同履约，某局无权单方解除出让合同并退档。随后，乙于2015年5月向人民法院提起民事诉讼，请求判令某局交付案涉土地和产权证。某局认为，其并非案涉土地转让行为当事人，仅是案涉土地转让的批准和登记机关，负有交付土地义务的是甲；在甲拒绝提供登记办证材料并明确表示不再履行转让合同情况下，其无权强制办理案涉土地过户手续。

一审法院经审理认为，某局与乙之间形成了事实上的土地出让关系，但是，甲、乙先后提出停止办理转让审批和过户，乙未缴纳土地出让金（曾不认可丙代缴行为），市政府撤销原审批后已办理退档手续，表明双方之间的土地出让关系已解除。随后，一审法院判决驳回乙的诉讼请求。乙不服，提起上诉。

疑  惑

如何界定划拨土地转让中的法律关系？

如何规范划拨土地转让中不动产登记行为？

解惑

实践中，划拨土地使用权转让并非单一法律关系，而是由多个法律行为和多种法律关系构成的。《城市房地产管理法》第40条第1款规定：“以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。”根据上述规定，划拨土地使用权转让过程中不仅存在着划拨土地使用权转让合同，也存在出让方和受让方之间的土地出让合同；既存在着平等主体之间的民事法律行为，也存在着不平等主体之间的行政法律行为；土地权利性质从划拨土地使用权转化为出让土地使用权。

从法理上看，土地出让之前应当存在划拨土地使用权收回环节，然后才有政府通过出让设立出让土地使用权的行为。但是，现行法律规定和实践操作中却省去了收回环节、简化了出让程序，而是由转让方和受让方订立转让合同后直接申请政府批准。经批准后，由受让方补缴出让金，完成转让行为。这就在制度上导致了划拨土地转让行为与政府审批行为之间、转让合同与出让合同之间产生了内在的关联性。从这一角度看，划拨土地转让中的出让审批行为不同于一般意义上的独立的土地出让行为，并对前期的土地转让这一基础关系具有一定依附性。

由此可见，本案中，乙关于出让合同与转让合同相互独立、出让关系与转让关系无关的理解，以及某局关于案涉土地转让不存在出让法律关系的观点，均具有片面性。本案中，虽然某局与乙未签订书面出让合同，但是，某局依申请办理出让审批、向乙送达办理补缴出让金通知书，以及收取出让金等事实表明双方已形成了事实上的土地出让关系。同样，对于本案中的出让关系是否解除及某局责任的认定，也就不能仅从出让关系方面独立对待。甲撤回申请、拒绝交回土地证原件、致函不再办理划拨土地转让业务等行为，成为某局继续履行出让合同和办理过户的重要障碍。在涉案土地未被政府收回、案涉土地登记未注销的情形下，如果继续为乙办理土地出让和登记手续，就失去了法律依据和基础。

在划拨土地转让业务中，由于存在转让方和受让方，且现实中不存在收回后重新出让的程序和环节，虽然有批准补缴出让金、土地权利性质发生变化等事实，但仍作为一种特殊类型的转让对待。从不动产登记的角度来看，这就是转移登记。根据《不动产登记暂行条例实施细则》《不动产登记操作规范 （试行）》等规定，划拨国有建设用地使用权及房屋所有权转移的，还应当提交有批准权的人民政府的批准文件；依法需要补缴土地出让价款、缴纳税费的，应当提交土地出让价款缴纳凭证、税费缴纳凭证等。可见，现有规定按“转移登记”类型处理，政府批准文件和补缴出让金则是办理登记的要件。

本案发生在不动产统一登记前，存在登记与行政审批环节混同的问题，但其中反映出的问题值得思考，尤其是在当前优化营商环境、加快推进登记与审批融合，精简登记材料和环节的大背景下，登记申请的向前延伸要慎重，避免简单化，登记程序与有关权利转移、审批程序绝不能混同。否则，形式上的便民极可能造成实质上的不便民，让本来复杂的法律关系更加复杂。不动产登记作为重要的物权公示制度，必须保持其独立性，要在符合法定条件时启动，而不能随意提前介入行政管理程序，否则难免陷入不必要的纠纷和诉讼中，影响制度的权威性。

本案二审法院经审理认为，由于双方未约定土地出让合同单方解除条件，且不具备法定解除情形，退档业务并不具有解除或者撤销土地转让合同权利的法律效果。甲拒绝提供相关材料并履行转让合同的行为，对本案土地权属的变更构成了实质性障碍。该障碍消除之前，某局与乙之间的土地出让合同无法履行，构成了《合同法》中“法律上或者事实上不能履行……”之规定情形，某局对此无须承担违约责任。一审判决认定土地出让合同解除有误，但判决结果正确。据此，二审法院判决驳回上诉，维持原判。

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来源：中国不动产官微