浅谈医疗事故行政处罚的追诉时效

案例背景

案例一

2013年3月7日，石某左脚踝受伤到某医院就诊，诊断为“左外踝撕脱骨折”。石某26天后复诊，查左踝肿胀，叩击痛（+），踝关节被动活动受限，X线示距骨骨折。2013年5月10日，医患双方申请医疗事故鉴定。2013年6月4日，某医学会鉴定认为：首诊患者左踝部临床表现与X线检查结果不符时，医方未进一步行CT或核磁共振检查以明确踝关节是否存在其他损伤，该过错与患者的左踝关节功能障碍有一定因果关系。本例属于三级丙等医疗事故，医方承担轻微责任。2017年8月4日，石某向卫生行政机关举报某医院瞒报医疗事故并要求行政处理。2017年11月15日，卫生行政机关依据《行政处罚法》第二十九条第二款“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚”之规定未予某医院处罚，并书面答复石某。同日，卫生行政机关因某医院未主动报告医疗事故，向其作出责令整改行政处理。石某对行政处理结果不服提出行政复议。复议机关经审理后认为，卫生行政机关对行政处罚追诉时效为适用法律依据错误，撤销了卫生行政机关的答复，并责令其对举报事项重新调查处理。

案例二

2010年11月2日，丁某到某医院住院，当日行子宫下段剖宫产术，分娩出一死女婴和一活女婴秦某。秦某诊断为新生儿缺氧缺血性脑病、新生儿颅内出血、早产、低体重儿。2016年8月2日，某司法鉴定机构作出司法鉴定意见书，鉴定意见为：某医院对丁某的诊疗过程中存在对高危孕产妇管理不到位、剖宫产手术时机欠妥当的医疗过错，过错与一胎死亡、另一胎脑损害之间存在部分因果关系，建议过错参与度为40%～60%；秦某为一级残疾、完全护理依赖。2017年6月8日，法院判决某医院赔偿丁某23338.8元、赔偿秦某466736.7元和每年向秦某支付一次后续护理费。2017年8月4日，丁某向卫生行政机关举报医疗事故。2017年11月15日，卫生行政机关以某医院未按规定报送医疗质量相关信息为由给予其记2分处理，同时责令改正，并以医患双方未在规定的时限内提出医疗事故技术鉴定申请为由，对医疗事故举报不予支持。丁某不服行政处理结果提出行政复议，2018年2月9日,复议机关以卫生行政机关未全面履行职责为由，责令其对某医院是否构成医疗事故进行调查、处理。

案例评析

笔者个人对该案例的分析如下。《医疗事故处理条例》第五十五条和《执业医师法》第三十七条规定，卫生行政机关负有对医疗事故的行政监管、处罚职权。对于行政处罚的追诉时效，《行政处罚法》第二十九条规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。处罚期限从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。但患方先向法院起诉或通过调解解决医疗纠纷争议，其处理期限往往超出2年，行政机关是否还应进行行政处罚追诉呢？

第一种意见认为，医患双方均未在法定时限一年内向卫生行政机关提出医疗事故处理申请，医疗机构也未按规定向卫生行政机关报告医疗事故情况，致使卫生行政机关在该医疗事故发生二年内未能发现违法行为，因此，依据《行政处罚法》第二十九条之规定，卫生行政机关不应再对医疗机构进行处罚。

第二种意见认为，卫生行政机关对医疗事故履行监管职责的前提是及时获知医疗事故的发生，因此，《医疗事故处理条例》第四十三条、第四十四条和《医疗质量管理办法》第四十四条均规定，无论是医疗事故争议由双方当事人自行解决，还是由人民法院调解或判决解决，医疗机构都应当向卫生行政机关作出医疗事故书面报告。医疗机构逃避报告医疗事故的，应追究其法律责任，但对于因瞒报而造成已超过二年追诉时效的医疗事故，不再予以追究。

第三种意见认为，对医疗事故监管是卫生机关的法定职责。无论是医疗事故争议经调解还是由人民法院判决，医疗事故发生至处理完毕的期间均存在超过二年的可能性。如果卫生行政机关以二年时限为由不予监管、处罚，实质上是放任、纵容医疗机构通过不报告医疗纠纷逃避医疗事故责任，亦是卫生行政机关放弃对医疗机构履行法定监管职责，是行政不作为。因此，《行政处罚法》第二十九条规定的二年时效，应当从卫生行政机关接受到报告或举报之日起计算，行政处罚应予追诉。

笔者同意第三种意见。首先，全国人大常委会法制工作委员会关于提请明确对行政处罚追诉时效“二年未被发现”认定问题的函的研究意见（法工委复字〔2004〕27号）规定“群众举报后被认定属实的，发现时效以举报时间为准”。全国人大法工委是立法机关，该机关关于如何认定行政处罚追诉时效“二年未被发现”的批复是根据《立法法》第六十四条授权“对有关具体问题的法律询问进行研究予以答复”的文件，即法律询问答复。尽管该法律询问答复只是针对司法部提出的法律询问而作出的，但是，只要涉及此询问相同的事项，该法律询问答复具有普遍适用的法律效力。因此，《行政处罚法》第二十九条规定的“二年内”应从举报之日起算。

其次，医疗事故调查以及一旦构成医疗事故后的行政责任追究，是《执业医师法》第三十七条第三项和《医疗事故处理条例》第五十五条规定的应当给予行政处罚的违法行为，对此，卫生行政机关负有依法查处的法定职责。卫生行政机关对医疗事故调查、处罚职责属于行政处罚范畴，系依职权，而非依申请，并且明显有别于属于行政调解范畴中的医疗事故争议处理。因而，在法院判决医疗机构承担赔偿责任或已鉴定为医疗事故的情况下，医疗事故争议处理中的提出医疗事故鉴定申请一年时限不得成为不履行医疗事故行政处理职责的合法理由。

最后，医患双方通过司法诉讼或调解途径解决医疗事故争议，都是处理医疗事故的途径。对于医疗事故争议经人民法院立案调查解决还是调解解决，都不能代替卫生行政机关处理医疗事故的行政职责。无论医疗事故争议采取哪一种途径得到解决，卫生行政机关都需要根据行政管理职能对医疗事故发生的原因和结果进行调查分析，对因违法违规造成医疗事故发生的医疗机构和医务人员，依法给予行政处理；对造成医疗事故的有关因素采取必要的行政措施；加强和改善卫生行政管理，加强对医疗质量、医疗秩序的管理和对医疗机构、医务人员遵纪守法情况的监督。因此，医疗机构和医务人员有义务依据《中华人民共和国执业医师法》第二十九条和《医疗事故处理条例》第四十四条之规定及时向卫生行政机关报告医疗事故处理的真实情况，自觉接受行政机关的监督和管理。医疗机构和医务人员不按规定报告医疗事故，且违法行为一直处于继续状态，依据《行政处罚法》第二十九条第二款之规定，行政追诉时效应从卫生行政机关获知该违法行为之日起算。

综上，医疗事故行政处理是提高医疗服务质量、维护医疗秩序和医疗管理秩序的制度性保障，卫生行政机关应当依法履行监管职责，医疗机构也应当配合监管，主动报告医疗事故及事故解决情况。瞒报医疗纠纷和对医疗事故不予行政处理都是非法行为。因此，复议机关责令卫生行政机关对医疗事故调查、处理，符合法律的规定。

作者单位：①河北东尚律师事务所

②河北冀华律师事务所