初丛伟学习笔记：综合行政执法体制改革的“前世今生”
机构改革后，原单位和其它几个单位合并成立农业综合行政执法支队，走上新的工作岗位，专业方面所有一切推倒重来，面对众多的法律法规、复杂的执法程序和全新的工作模式，有过畏难，有过迷茫，还有遇到难题无处求解的无助，如今才渐渐摸到一点头绪。
今天开始，将自己的学习心得和大家分享交流，主要是想通过收集整理资料的方式，把一些常见、重要问题的来龙去脉讲清楚，方便同行们的学习，同时对自身也是一个促进。通过一个个知识点的学习，逐渐将其穿成线，形成网络，打下理论基础，再通过执法办案的磨砺，我们一定能成为一个合格的农业执法人。
学无止境，让我们一起在农业执法的道路上不断前行！
综合行政执法体制改革的“前世今生”
初丛伟
综合行政执法就是将分散的行政执法权集中到一个综合执法的部门或机构行使。推进综合行政执法改革，是创新行政执法体制、实现精简统一效能、提升基层治理水平的重要举措。
一、综合行政执法体制脱胎于“相对集中行政处罚权”
现行《行政处罚法》第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使”。
1996年4月国务院发布《关于贯彻实施〈中华人民共和国行政处罚法〉的通知》（国发〔1996〕13号），要求积极探索建立有利于提高行政执法的权威和效率的行政执法体制。各省、自治区、直辖市人民政府要认真做好相对集中行政处罚权的试点工作。
1999年11月，《国务院关于全面推进依法行政的决定》（国发〔1999〕23号），提出“继续积极推进相对集中行政处罚权的试点工作，并在总结试点经验的基础上，扩大试点范围”的要求。随后，《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》（国办发〔2000〕63号）《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发〔2002〕17号），进一步对推进“相对集中行政处罚权”工作进行了部署。
二、从集中处罚权到综合执法
2002年10月国办印发《国务院办公厅转发中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见的通知》（国办发〔2002〕56号），决定在广东省、重庆市开展清理整顿行政执法队伍、实行综合行政执法试点工作，其他省、自治区、直辖市各选择1—2个具备条件的市（地）、县（市）进行试点。到2015年11月，因有了新的规定，《国务院关于宣布失效一批国务院文件的决定》（国发〔2015〕68号）宣布该文件失效。
中编办、国务院法制办《关于推进相对集中行政处罚权和综合行政执法试点工作有关问题的通知》（中央编办发〔2003〕4号）就“相对集中行政处罚权”与“综合行政执法试点”两项工作的衔接作了安排。
从以上文件可以看出，“综合行政执法”基本是“相对集中行政处罚权”的升级版。
三、新一轮改革启动
到2014年，又一轮交通运输综合行政执法改革兴起。这年10月，党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。《决定》强调深化行政执法体制改革。根据不同层级政府的事权和职能，按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则，合理配置执法力量。《决定》要求：推进综合执法，大幅减少市县两级政府执法队伍种类，重点在食品药品安全、工商质检、公共卫生、安全生产、文化旅游、资源环境、农林水利、交通运输、城乡建设、海洋渔业等领域内推行综合执法，有条件的领域可以推行跨部门综合执法。
2015年4月，中央编办印发《中央编办关于开展综合行政执法体制改革试点工作的意见》（中央编办发〔2015〕15号），确定在全国22个省（自治区、直辖市）的138个试点城市开展综合行政执法体制改革试点。试点的目的，是探索整合政府部门间相同相近的执法职能，归并执法机构，统一执法力量，减少执法部门，探索建立适应我国国情和经济社会发展要求的行政执法体制。要求试点地区在继续推进减少执法层级、明确各级政府执法职责的同时，重点从探索行政执法职能和机构整合的有效方式、探索理顺综合执法机构与政府职能部门职责关系、创新执法方式和管理机制、加强执法队伍建设四个方面推进试点。
四、综合行政执法改革全面铺开
自1996年“综合行政执法”概念提出以来，综合行政执法改革已实施二十多年，从最初的表现为地方政府部门执法机构之间联合执法的“城市管理综合执法”，到规避多头执法、行政执法重复交叉的“相对集中行政处罚”，又到在相对集中行政处罚权基础上对执法工作进行改革的“综合行政执法”，再到十八大以后逐步向各重点领域、各行业部门深入推进的“综合行政执法体制改革”，进一步强化了政府部门间相同相近的执法职能整合，归并执法机构，统一执法力量，减少执法部门，这一系列的举措也凸显出综合行政执法改革任务的重要性和紧迫性，意在探索建立适应我国国情和经济社会发展要求的行政执法体制。
党的十九大以来，党中央高度重视深化行政执法体制改革工作，十九届三中全会通过的《深化党和国家机构改革方案》把深化综合行政执法改革作为一项专门任务进行了部署，中央办公厅国务院办公厅先后印发生态环境、交通运输、农业农村、文化旅游、应急管理、市场监管等6个领域综合执法的文件。
五、改革带来新的问题
目前综合行政执法机构的主要职能为行政处罚以及相关的行政强制、行政检查权。但是这种综合行政执法的体制，也可能会带来新的问题。
在职能的配置上。当前鼓励行政机关“柔性执法”，对管理对象运用非强制手段，加强行政指导。即使对违法行为当事人，也应采用教育与处罚相结合的原则，多实施非行政处罚类监督，运用综合手段达到行政管理目的。设立单纯以行政处罚为主要职能的综合行政执法机构，就显得不够合拍。
在运行的衔接上，行政处罚的案源大部分来自日常监督检查。在日常检查中，负责事前管理、日常监督的机构发现违法行为，如何及时移送；实施处罚后，督促当事人改正违法行为以及后续的指导规范工作，如何衔接这些都需要摸索。在行政管理的闭环中割上一刀，并不容易，扯皮很可能就从横向转为纵向。
