【建纬观点】从资金源头严控地方政府隐形债务——解读财金〔2018〕23号文
曹珊
全国律师协会建设工程与房地产委员会 秘书长
上海市建纬律师事务所副主任、PPP中心主任
上海市建纬（南京）律师事务所主任
李玉
上海市建纬(南京)律师事务所PPP 业务团队律师助理，高级工程师，一级注册结构工程师，注册咨询(投资)工程师。毕业于哈尔滨工业大学，曾在大型甲级设计院从事结构设计十二年，在房地产公司从事技术管理两年。
背景
地方政府违法违规债务带来的财政金融风险已然成为我国当前经济运行中最主要的金融风险之一。针对如何防控金融风险、保障金融安全，十九大报告提出“健全金融监管体系，守住不发生系统性金融风险的底线”。而近日财政部发布的《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》（财金〔2018〕23号）就是针对地方政府债务可能引起金融风险这一担忧而制定的，其监管之具体、用词之严厉表明财政部对遏制这一现象的决心。
早在2014年国务院印发的《关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)就建立了一整套的地方政府性债务管理机制，限制地方政府的举债权限，要求地方政府不得通过融资平台公司融资，并对地方政府债务实行规模控制、限额管理。虽然通过实行债务置换等一系列措施，总体上有效防范化解了地方政府债务风险，取得了阶段性成果，但一些地方政府依然存在违法违规和变相举借债务的问题，且举债方式日益多样化，风险仍不容忽视。这其中既有部分地方政府领导干部政绩观不正确、部门项目审批责任不落实等原因，也有金融企业助推地方债务规模膨胀的因素。
2016年，国务院办公厅发布《国务院办公厅关于印发地方政府性债务风险应急处置预案的通知》（国办函〔2016〕88号），对地方政府性债务风险应急处置做出总体部署和系统安排；2017年，财政部发布《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号），从规范地方政府行为来监管地方政府债务，纠偏融资平台和PPP等可能的隐性举债方式。而财金〔2018〕23号文，则从规范国有金融企业行为来遏制地方政府隐形债务，防止金融企业推波助澜，掐断地方政府隐形债务的财源。
要点解读
--Key Points--
财金〔2018〕23号文旨在规范国有金融企业对地方政府和国有企业投融资行为，与地方政府债务管理等政策形成合力，共同防范和化解地方政府债务风险。该文共计十七条意见，层次较为明确：第一条为总体要求，第二、三条为国有金融企业参与地方建设融资时应审查评估的重点方面，第四到十条针对国有金融企业的不同具体业务，提出了规范要求，第十一到十三条分别从不同的管理角度提出规范要求，第十四到十六条为对金融机构提出的配合整改、绩效评价、监督检查的监管要求。
总体要求
23号文提出的规范国有金融企业总体要求并无新内容，依然是开前门堵后门：除购买地方政府债券外，不得直接或通过地方国有企事业单位等间接渠道为地方政府及其部门提供任何形式的融资，不得违规新增地方政府融资平台公司贷款。如此，地方政府举债只能采取政府债券方式，且只能通过政府及其部门举借，任何通过国有企事业单位进行政府举债的行为都不被允许，更不得变相通过融资平台公司向金融机构贷款。从体系来说，2018年2月24日财政部发布的《关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知》（财预〔2018〕34号）是要求强化地方政府债券管理的“前门”，而23号文就是堵 “后门”。值得注意的是，金融企业参与地方政府债券的认购是金融企业参与地方政府融资的唯一合法渠道，但是并非金融企业与地方政府合作的唯一渠道，也不意味着金融企业不能参与地方国有企业以及城投平台公司的融资。
同时，对国有金融机构提出两个具体的禁止令：一是不得要求地方政府违法违规提供担保或承担偿债责任。地方政府违法违规提供担保或承担偿债责任一直不被允许，最早可追溯到财预〔2017〕50号文，“金融企业为融资平台公司等企业提供融资时，不得要求或接受地方政府及其所属部门以担保函、承诺函、安慰函等任何形式提供担保”，用意在坚决打消金融机构认为政府会兜底的 " 幻觉 "；二是不得提供债务性资金作为地方建设项目、政府投资基金或政府和社会资本合作（PPP）项目资本金。项目资本金是项目融资的基石，财办金〔2017〕92号文要求杜绝以债务性资金充当资本金，银监会《关于信托公司开展项目融资业务涉及项目资本金有关问题的通知》（银监发[2009]84号）也明确提到，股东借款、银行贷款等债务性资金不得充作项目资本金。
总体要求中的四个“不得”其实是金融企业参与地方政府违规融资的惯用“伎俩”，在以前的政府文件中也被反复提及，本文归集在一起作为金融企业与地方政府合作的界线，不允许逾越。
审查评估重点
从第二、三条可以看出，金融机构当然可以参与地方建设融资，包括向参与地方建设的国有企业（含地方政府融资平台公司）或PPP项目提供融资，但必须做到尽职调查、严格把关，加强审查评估。
审查评估重点有二：其一，资本金审查要求对资本金“穿透”，既要关注项目资本金本身是否符合规定，若发现存在“名股实债”等违规操作的，不得向其提供融资，还要向上“穿透”审查，重点关注以债务性资金违规出资等问题。其二，要求对融资主体的还款能力进行评估，确保其自有经营性现金流能够覆盖应还债务本息，该自有经营性现金流并不排除可行性缺口补助、政府付费、财政补贴等财政资金安排。对融资主体还款能力的评估，要求金融企业提供融资时唯一关注的是项目现金流质量。政府及部门提供的担保、承诺、保本保收益等兜底安排不被允许，当然更不得纳入评估指标。
“七宗罪”
即金融企业参与地方政府违法违规变相举债的可能的合作方式以及6个业务领域，23号文要求金融企业坚决停止各种违法违规行为。
关于合作方式：重点防控对地方政府统一授信的行为。国有金融企业应将严格遵守国家地方政府债务管理法律法规和政策规定作为合规管理的重要内容，依法规范对地方建设项目提供融资，避免采取签署一揽子协议、备忘录、会议纪要等方式开展业务。
业务领域一：投资基金。重点防控将投资基金异化为债务融资平台。不得要求或接受地方政府及其部门作出承诺回购投资本金、保本保收益等兜底安排，不得通过结构化融资安排或采取多层嵌套等方式将投资基金异化为债务融资平台。
业务领域二：资产管理业务。重点要求资产管理业务按“穿透原则”加强资金投向管理。不得以具有滚动发行、集合运作、分离定价特征的资金池产品对接，不得要求或接受地方政府以任何方式提供兜底安排或以其他方式违规承担偿债责任。并要求国有金融企业在进行资产管理产品推介时，不得在产品中加入地方政府承诺回购等误导性宣传。
业务领域三：政策性开发性金融。重点要求政策性开发性金融按市场化原则在业务范围内审慎合规授信。严禁为地方政府和国有企业提供各类违规融资，不得要求或接受地方政府出具任何形式明示或暗示承担偿债责任的文件，不得通过任何形式违法违规增加地方政府债务负担。
业务领域四：金融中介服务。重点防控金融中介业务中明示或暗示政府信用支持的行为。对于发债企业收入来源中涉及财政资金安排的，要求在相关发债说明书中明确，地方政府作为出资人仅以出资额为限承担有限责任，相关举借债务由地方国有企业作为独立法人负责偿还。
业务领域五：PPP项目融资。重点规范了国有金融企业参与PPP项目时的经营行为，要求国有金融企业以PPP项目规范运作作为提供融资的前提条件，避免PPP异化为新的融资平台。要求PPP项目按规定开展两报告论证并充分披露相关信息，并要求落实项目资本金来源。
业务领域六：融资担保。重点规范了政府性融资担保机构行为，要求按照市场化方式运作，并不得要求或接受地方政府以任何形式在出资范围之外承担责任。
针对金融企业管理不同角度的规范要求
23号文第十一至十三条分别从出资管理、财务管理和产权管理的角度提出规范要求。出资管理是对出资股东的规范要求，重点要求国有金融企业应加强对股东资质的审查，要求股东以自有合法资金入股国有金融企业，严禁虚假出资、出资不实或抽逃出资，严禁代持国有金融企业股权。财务约束为对金融企业财务风险管理上的要求，要求金融企业对国有企业及PPP项目公司提供融资时考虑的融资风险不得考虑是否有政府因素，而应按照“实质重于形式”的原则。而产权管理则针对个别金融企业机构层级过多、管控不到位等问题，防范金融企业股权层面涉及地方政府违法违规举债问题。
监管要求
包括：对有问题的存量项目的配合整改、财政部门对金融企业的绩效评价、对金融企业的监督检查。23号文要求金融企业在配合整改的同时，不得盲目抽贷、压贷和停贷，防范存量债务资金链断裂风险，依法依规稳妥有序化解存量债务风险，从而为有问题的存量项目整改提供秩序保障，防止突发风险。绩效评价考虑金融企业对形成地方政府违规举债时发挥的实际作用。监督检查要求则明确规定，对财政部公开通报涉及地方政府违法违规举债担保行为的地方国有企业，国有金融企业应暂停或审慎提供融资和融资中介服务，应注意的是，本项的暂停融资是针对企业而非存量项目。
总结
--Summary--
23号文全文共用了23个“不得”、11个“严格”、5个“严禁”，用词的严厉凸显了财政部对地方政府违法违规债务的监控的升级，该文针对国有金融企业进行多角度广泛业务的监管，基本上能够杜绝金融企业变相向地方政府提供债务融资服务。但通读全文，就会发现，针对金融企业违规行为的处罚并不明确，容易流于形式，没有罚则就没有监管。同时，23号文中财政部大篇幅针对国有金融企业的业务作出各种禁止性规定，财政部是基于何种权能来限制国有金融企业行为的尚存疑问。
附：23号文全文
关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知
财金〔2018〕23号
各国有金融企业：
金融企业是支持地方经济社会发展的重要力量。当前，金融企业运营总体平稳良好，但在服务地方发展、支持地方基础设施和公共服务领域建设中仍然存在过于依靠政府信用背书，捆绑地方政府、捆绑国有企业、堆积地方债务风险等问题，加剧了财政金融风险隐患。为全面贯彻党的十九大精神，落实全国金融工作会议部署和要求，坚决打好防范化解重大风险攻坚战，促进金融企业稳健运行，进一步督促金融企业加强风险管控和财务管理，严格执行国有金融资本管理制度，现就有关事项通知如下：
一、【总体要求】国有金融企业应严格落实《预算法》和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）等要求，除购买地方政府债券外，不得直接或通过地方国有企事业单位等间接渠道为地方政府及其部门提供任何形式的融资，不得违规新增地方政府融资平台公司贷款。不得要求地方政府违法违规提供担保或承担偿债责任。不得提供债务性资金作为地方建设项目、政府投资基金或政府和社会资本合作（PPP）项目资本金。
二、【资本金审查】国有金融企业向参与地方建设的国有企业（含地方政府融资平台公司）或PPP项目提供融资，应按照“穿透原则”加强资本金审查，确保融资主体的资本金来源合法合规，融资项目满足规定的资本金比例要求。若发现存在以“名股实债”、股东借款、借贷资金等债务性资金和以公益性资产、储备土地等方式违规出资或出资不实的问题，国有金融企业不得向其提供融资。
三、【还款能力评估】国有金融企业参与地方建设融资，应审慎评估融资主体的还款能力和还款来源，确保其自有经营性现金流能够覆盖应还债务本息，不得要求或接受地方政府及其部门以任何方式提供担保、承诺回购投资本金、保本保收益等兜底安排，或以其他方式违规承担偿债责任。项目现金流涉及可行性缺口补助、政府付费、财政补贴等财政资金安排的，国有金融企业应严格核实地方政府履行相关程序的合规性和完备性。严禁国有金融企业向地方政府虚构或超越权限、财力签订的应付（收）账款协议提供融资。
四、【投资基金】国有金融企业与地方政府及其部门合作设立各类投资基金，应严格遵守有关监管规定，不得要求或接受地方政府及其部门作出承诺回购投资本金、保本保收益等兜底安排，不得通过结构化融资安排或采取多层嵌套等方式将投资基金异化为债务融资平台。
五、【资产管理业务】国有金融企业发行银行理财、信托计划、证券期货经营机构资产管理计划、保险基础设施投资计划等资产管理产品参与地方建设项目，应按照“穿透原则”切实加强资金投向管理，全面掌握底层基础资产信息，强化期限匹配，不得以具有滚动发行、集合运作、分离定价特征的资金池产品对接，不得要求或接受地方政府以任何方式提供兜底安排或以其他方式违规承担偿债责任，不得变相为地方政府提供融资。国有金融企业在进行资产管理产品推介时，应充分说明投资风险，不得以地方政府承诺回购、保证最低收益等隐含无风险条件，作为营销手段。
六、【政策性开发性金融】政策性、开发性金融机构服务国家重大战略、支持经济社会薄弱环节时，应严格遵守国家法律和相关规定，严格按照市场化原则审慎合规授信，严格按照项目实际而不是政府信用提供融资，严格遵守业务范围划分规定。严禁为地方政府和国有企业提供各类违规融资，不得要求或接受地方政府出具任何形式明示或暗示承担偿债责任的文件，不得通过任何形式违法违规增加地方政府债务负担。
七、【合作方式】国有金融企业应将严格遵守国家地方政府债务管理法律法规和政策规定作为合规管理的重要内容，切实转变业务模式，依法规范对地方建设项目提供融资，原则上不得采取与地方政府及其部门签署一揽子协议、备忘录、会议纪要等方式开展业务，不得对地方政府及其部门统一授信。
八、【金融中介业务】国有金融企业为地方政府融资平台公司等地方国有企业在境内外发行债券提供中介服务时，应审慎评估举债主体财务能力和还款来源。对于发债企业收入来源中涉及财政资金安排的，应当尽职调查，认真核实财政资金安排的合规性和真实性。在债券募集说明书等文件中，不得披露所在地区财政收支、政府债务数据等明示或暗示存在政府信用支持的信息，严禁与政府信用挂钩的误导性宣传，并应在相关发债说明书中明确，地方政府作为出资人仅以出资额为限承担有限责任，相关举借债务由地方国有企业作为独立法人负责偿还。
九、【PPP】国有金融企业应以PPP项目规范运作为融资前提条件，对于未落实项目资本金来源、未按规定开展物有所值评价、财政承受能力论证的，物有所值评价、财政承受能力论证等相关信息没有充分披露的PPP项目，不得提供融资。
十、【融资担保】政府性融资担保机构应按照市场化方式运作，依法依规开展融资担保服务，自主经营、自负盈亏，不得要求或接受地方政府以任何形式在出资范围之外承担责任。
十一、【出资管理】国有金融企业应加强对股东资质的审查。国有金融企业股东应以自有资金入股国有金融企业，且确保资金来源合法，严禁虚假出资、出资不实或抽逃出资，严禁代持国有金融企业股权。除法律法规另有规定的以外，以非自有资金出资的股权不得享受股权增值收益，并按“实际出资与期末净资产孰低”原则予以清退。国有金融企业股东用金融企业股权质押融资，应遵守法律法规和相关监管规定，不得损害其他股东和金融企业的利益。
十二、【财务约束】国有金融企业应按照“实质重于形式”的原则，充足提取资产减值准备，严格计算占用资本，不得以有无政府背景作为资产风险的判断标准。
十三、【产权管理】国有金融企业应聚焦主业，严格遵守国有金融资产管理有关规定，做好与地方政府及其部门合作所形成股权资产的登记、评估、转让、清算、退出等工作。合理设置机构法人层级，压缩管理级次，降低组织结构复杂程度，原则上同类一级子公司只能限定为一家。
十四、【配合整改】对存在地方政府违法违规举债担保、变相举债等问题的存量项目，开发性、政策性金融机构等国有金融企业应积极主动配合有关方面，依法依规开展整改，在有效保障各方合法权益的基础上，稳妥有序化解存量债务风险。在配合整改的同时，国有金融企业不得盲目抽贷、压贷和停贷，防范存量债务资金链断裂风险。
十五、【绩效评价】财政部门对金融企业进行绩效评价时，如金融企业违法违规向地方政府、地方国有企业等提供融资，要求或接受地方政府及其部门以任何方式提供担保或承担偿债责任，被相关部门依法依规追究责任的，根据相关部门提供的处理处罚情况，对该金融企业下调评价等级。
十六、【监督检查】对财政部公开通报涉及地方政府违法违规举债担保行为的地方国有企业，国有金融企业应暂停或审慎提供融资和融资中介服务。财政部驻各地财政监察专员办事处根据本通知规定对国有金融企业及其分支机构进行监督检查，对相关违规行为及时予以制止和纠正，并依法进行处理。相关检查处理结果视情抄送有关金融监管部门。
十七、【其他】本通知自印发之日起执行。其他金融企业参照执行。
财 政 部
2018年3月28日
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