政治学笔记10 ：政府形式

常思勇 感悟常识 今天

狭义的政府形式是指立法机构和行政机构的关系，主要有三种类型：总统制、议会制和半总统制。在现实世界中，不同的政府形式既有成功的例子，又有失败的例子。总统制国家的典型是美国，议会制国家的典型是英国，半总统制国家的典型是法国。

总统制

在总统制条件下，选民选举立法机构，即一院制或两院制国会；同时选举总统，民选总统选择与任命内阁部长并领导内阁管理政府部门。

总统制的主要特征是：第一，行政机关和立法机关均由民选产生，民选总统是政府首脑。第二，总统任期与国会任期固定，彼此互不统属，互相均不能推翻对方。第三，总统任命与指导内阁，并具有宪法承认的部分立法权。其政治结构如下图所示：

美国是典型的总统制国家。尽管宪法规定美国总统由选举人团选举产生，但目前的实际做法与选民直接选举产生无异，任期四年，可连任一次。民选总统任命内阁成员并领导政府，内阁部长是由总统任命的。但在美国，内阁部长的任命还需要经过国会的批准。当然，不同国家的总统制在这种人事任命制度上的具体安排是不一样的。

美国总统拥有强大的行政权，但实际上又处处受到国会的制约。美国总统在预算、重要人事任命、法案及重要决策上都需要跟国会协商，需要经过国会的批准与同意。总统和议会任期固定，并且互相均不能推翻对方以垄断全部的权力。美国总统无权解散议会；美国国会也不能因为政策分歧而罢免总统，除非是美国总统违宪而遭到弹劾。从制度上说，总统和议会都有固定任期，而且行政部门和立法机构成员之间不能互相重叠。在美国，如果希拉里要做国务卿，就需要把参议员的席位辞掉。因此，总统制是非常典型的立法权和行政权分立的制度，再加上政治上具有很强独立性的法院与司法权，美国是典型的三权分立制度。

议会制

议会制下，选民选举议员组成一院制或两院制立法机构，然后由立法机构（通常是下院或众议院）选举或任免首相及内阁。

纯粹的议会制的主要特征是：第一，立法机关由民选产生。第二，由首相（或总理）与内阁成员构成的行政机关来自于立法机关。第三，立法机关多数通过“不信任投票”可以罢免行政机关。其政治结构如下图所示：

在该图中，首相或总理在形式上是由国家元首（国王或总统）任命的，但这是礼仪性的。

英国是典型的议会制模式。英国国会分为上议院和下议院，即贵族院和平民院，英国的两院制是历史演进的产物。在两院中，下议院掌握主要的政治权力，赢得下议院选举多数席位的政党组成政府，党魁一般出任首相，并挑选20多名议会同僚组成内阁。内阁来源于国会，内阁部长通常仍然是立法机构成员。与总统制不同，内阁是通常同僚合作型的。在内阁制下，首相或者总理通常是所有平等内阁成员中的第一个（first among equals）。换句话说，英国首相和美国总统的不同在于，英国首相某种程度上算不上是内阁部长们的老板。英国内阁成员之间更多的是一种合作关系，而首相只是其中为首的一个。

在议会制下，首相和内阁需要对议会负责，议会多数的不信任票可以解散内阁。英国国王是荣誉元首，国王任命首相及定期会晤首相的制度是礼节性的，国王并不掌握实际的政治权力。

半总统制

半总统制下，选民同时要选举立法机构和总统，总统任命总理及各部部长，但总统任命总理时必须要得到立法机构半数以上的支持。

半总统制的主要特征是：第一，总统与立法机构均由民选产生。第二，总统拥有巨大的宪法权威，可以任免首相（或总理）与内阁。第三，首相（或总理）与内阁必须要得到立法机关多数的信任。其政治结构如下图所示：

半总统制之下，如果总统和国会多数党或政党联盟同属一党，立法与行政之间的结构性冲突通常较小；但如果总统与国会多数党或政党联盟不是同属一党，两者的结构性冲突可能会很激烈。总统提请国会任命总理的人选，国会既可能同意，又可能不同意。半总统制下，如果总统任命的总理人选无法在国会得到多数支持，就可能会变成一个政治僵局。这里的关键问题是：总统提出一个怎样的人选能在国会获得多数支持呢？一个可能的答案是国会多数党或多数政党联盟的主要领袖。

法国是典型的半总统制国家。法国总统具有广泛的政治权力，担任三军总司令，有权提议全民公决，有解散议会和实行紧急状态的权力。实际上，这里的全民公决制度是为总统和议会可能的冲突所准备的。半总统制下，总统和议会都有最高的合法性与最高的政治权力，如果两者发生冲突就会导致政治僵局，全民公决就可能成为一种有效的调停机制。总统由直接选举产生，现在的任期为五年，并可连任一次。法国总统还任命总理。通常，总统和总理存在着明确的分工，法国总统往往对外交事务和国防等负有特殊责任，而法国总理大体上不怎么管外交，主要负责指导政府的日常事务。所以，法国总理和英国首相角色很不一样，法国总理更多是一个总管的角色，而且他经常需要去应付议会。从制度安排上说，总理要对议会负责，议会不信任票可以迫使总理和内阁辞职。所以，为了总理能够顺利地履行职责，法国总统后来就干脆跟国会多数派政党协商确定总理人选。

结果，法国政治的重要特色是“左右共治”。可以想象，这种“左右共治”可能的问题是政府很难实行比较强硬的政策，因为这种模式下政策都是不同力量妥协的产物，需要兼顾各个不同社会集团的利益。如果一个社会问题较少的时候，这种模式能够促成社会和谐。但是，如果一个社会面临比较严重的问题，比如内部冲突或财政危机，要想实施社会或经济改革，难度就非常大。这种模式下，改革的力量通常比较弱，因为它时时需要平衡各方的政治力量。

总统制的危害

20世纪90年代初，随着第三波民主化的进展，胡安·林茨重新挑起了议会制与总统制之争。1990年，他先后发表了《总统制的危害》和《议会制的优点》两篇论文。林茨在《总统制的危害》一文中认为，总统制存在五个严重问题。

首要的问题是总统和议会双重合法性的冲突。在总统制下，总统拥有最高的政治权力与合法性，议会也拥有最高的政治权力与合法性。当这两种政治权力不一致的时候，就会产生双重合法性的冲突。议会认为，他们拥有最高的政治权力。总统认为，他才是最高政治权力的所有者。举例来说，总统想要通过预算法案，但议会就是不让它通过，怎么办呢？如果是在美国，由于美国民主政治已运营两百多年，民主、共和两党之间已存在政治默契，到了最后关头两党往往愿意做出妥协和让步。但是，并不是所有国家都能解决这样的问题，特别是发展中世界的新兴民主国家。比如20世纪70年代初的智利，阿连德就任智利总统的1970—1973年间，他希望把整个国家社会主义化，包括土地再分配、矿产国有化、银行和大型企业收归国有，等等。但是，智利议会同意这样干吗？结果，议会和总统陷入了激烈的政治冲突。最后，总统就绕开议会，以紧急状态令的方式强行推行他的改革计划。这样，议会认为总统的做法违宪，两者的政治冲突已经陷入不可调和的境地，最后的结果是军事政变。林茨把总统与议会之间的这种冲突称为双重合法性的冲突。

其次的重要缺陷是总统的固定任期，这种固定任期或可导致政治僵局。总统任期是固定的，通常是四年或五年。那么，这会产生什么问题呢？比如，议会里有两个主要政党A党和B党，其中一党获得了略高于50%的席位，另一党获得略低于50%的席位。如果总统跟议会多数党属于一党，这种时候比较好办，总统的大部分法案都能通过。但是，如果议会多数党是总统的反对党，这个时候两者就容易产生冲突。由于总统任期固定，而且通常长达四或五年，就容易导致长期的政治僵局。如果不是两党制而是多党制，这个问题只会更加严重，原因在于总统所属的政党通常只有一定比例的议会席位。那么，在议会制下，如何解决这个问题呢？当总理和内阁不能得到议会多数支持时，总理和内阁就只能去职，进行内阁的重新选举，这样行政机关就能进行重新调整。这展示了政治上的灵活性。

第三个问题是总统制下更容易出现“赢家通吃”与“零和博弈”的局面。通常在议会制下，总理或首相的职位及内阁相关职位固然可能是一党主导，但很多时候也是不同政党妥协的产物。在这种制度安排下，不同的政治力量可以分享政治权力。但是，在总统制下，由于总统职位的惟一性以及选举方式的限制，结果往往是一个政治家或一个政党实质性地控制了行政权，这就更容易导致“赢家通吃”。在政治竞争中，关于总统职位的选举则更接近于“零和博弈”。这可能引发更大的政治冲突，更不容易激励政治合作与妥协。

第四个问题是总统制更不容易宽容反对派，这是林茨经验观察的结果。与议会制下的总理或首相相比，民选总统在执政过程中更有可能对反对派采取激烈和极端的做法，因为他自以为全民选举总统赋予了他更大的合法性与政治权威。但这更容易激化政治冲突。

第五个问题也非常重要，总统制下政治新星快速崛起的可能性更大，这种情况下更容易导致政治不稳定。法国历史上的第二共和国就实行总统制。1852年，法兰西第二共和国要进行第一次总统直接选举，选民是数百万法国成年男性公民。在这场选举中，巴黎有一位具有重要影响力的政治家卡芬雅克的呼声很高。当时，巴黎的政界、工商界、知识界和中产阶级中的很多人认为，他应该会当选法国总统。但就在此时，拿破仑的侄儿路易·拿破仑·波拿巴刚从英国流亡返回法国，他在巴黎政治生活中不过是一个不起眼的小角色，但他有一个非常显赫的姓氏，他被视为伟大的拿破仑皇帝的继承者。他决定也要参加法国总统的角逐。当然，他的参选也获得秩序党的支持。当时的情形是，法国各省的几百万农民刚获得投票权，他们根本就没有听说过巴黎那些赫赫有名的人物。所以，一开始投票，全国选民的绝大多数选票——5434000张选票——都投给了波拿巴，而卡芬雅克仅仅得到了1448000张选票。结果是，卡芬雅克这位声望极高的巴黎政治家根本无缘总统职位，而波拿巴这颗政治新星一举成为法国总统，史称拿破仑三世。那么，当这样一位政治新星快速崛起之后，他会做什么呢？这是更难以预见的事情。实际上，他当选总统之后不过几年，就把法兰西第二共和国搞成了法兰西第二帝国。这无疑增加了政治系统的不稳定性。而在议会制下，这种政治新星快速崛起的事情就更难发生。

总统制不稳定的其他逻辑

美国政治学者唐纳尔德·霍洛维茨认为，林茨这项研究的最大问题是样本选择的地区偏差。议会制民主政体主要集中在欧洲，总统制民主政体主要集中在拉丁美洲。由于存在着显著的地区差异，所以政体不稳定的原因可能不是来自于政府形式本身，而是来自别的因素。比如，拉丁美洲从经济社会条件、政治文化到历史传统，都更不利于民主的稳定。因此，这项研究无法得出总统制不如议会制的结论。

另外一位学者斯科特·梅因沃林在这场争论中引入了一个新的变量：政党体制。他认为，此前关于总统制与议会制的讨论忽略了一个重要因素：即总统制是否稳定，取决于它跟何种政党体制相结合。当总统制跟多党制结合在一起时，就容易不稳定；当总统制跟两党制结合，就是一个高度稳定的民主政体。比如，美国就是总统制与两党制结合的民主稳定案例。再进一步说，即便在议会制条件下，如果议会政党数量非常多的话，也难以成为稳定的民主政体。

美国学者约瑟·柴巴布在其研究中指出了另一种逻辑。他同意总统制较议会制更不稳定，但是他认为，拉丁美洲地区的总统制内生于过去的军人统治传统。换句话说，只要是长期军人统治的国家，在启动民主转型之后，通常更可能选择总统制政体。而具有长期军人统治历史的政体，本身固有的政治特征就更容易走向政治不稳定。所以，拉美地区总统制的不稳定，最关键的是此前的政治传统。