特别推荐 | 贾康先生在广州市第二届PPP创新论坛上的发言
谢谢主持人，尊敬的陈市长，韩司长，王教授，各位领导，各位专家，各位嘉宾、朋友，大家好！很感谢这次邀请。我知道供给侧结构性改革背景下PPP模式创新在广州受到了领导层、各个部门和企业界的高度重视，我们已经是第二届在PPP概念下研究怎么样创新发展。借这个机会，我想简单勾画一下作为研究者怎么看待PPP作为制度供给伟大创新的正面效应。另外，刚才韩司长很好地给我们讲了当下管理部门关于怎么样规范PPP发展方面的最新精神，我围绕这个精神的贯彻落实，谈一些自己作为研究者的看法和意见。
首先，先从正面谈一谈我所理解的PPP的创新意义。现在所称的政府和社会资本合作，在中国有它的特色，国外词意上非常明确的公私合作伙伴关系，实际上中国是在自己的特定发展阶段上，明显有创新特色地把国有企业的积极参与放到了PPP框架之下；同时，也并存民营企业参与PPP的广阔空间。当然，这里面的机制我们还得进一步探索。我感觉这个机制最基本的特点，就是对于公共工程、公共基础设施和相关的可以扩展到的产业新城建设与运营、整个国土开发中间的连片开发等等，这样一些建设项目，形成政府和非政府主体以伙伴关系机制来处理的风险共担或者风险分担，参与者以自己的相对优势实际上形成强强联合，来共同处置建设项目中不同的风险因素，而风险共担或分担的同时，就能够实现共赢双赢的利益共享。企业在商言商，在这里面取得的是一般投资期很长的、覆盖一个长时间段的“非暴利但可接受”的投资回报水平；政府在这方面会更好尽职，使我们政府的决策集团按照发展战略和符合人民群众得实惠而且实惠可持续的意愿，做出应有的政绩；专业机构在这里面可以按照他们自己特定的相对优势来做出独特的贡献，而且也是在竞争中实现他们自己以市场竞争主体定位的价值追求。这种利益共享带来的最值得肯定的效果，就是这些建设项目的绩效得到明显提升。看起来PPP直观的形式是融资模式创新，即把政府体外的非常雄厚的民间资本、社会资金拉过来一起来做这些非做不可的事情，使好事做实，实事做好，而且可以做得更快，更有成效。跟着的就会引出第二层次：它就不限于融资模式的创新了，它也一定是管理模式的创新，是一种“1+1+1>3”的绩效提升机制，而且在中国，以及以中国本土对接到我们走出去在“一带一路”的全球舞台上星罗棋布、千千万万的PPP项目的发展，实际上是对接到三中全会所给出的一个核心概念，就是治理体系和治理能力的现代化，这样它又有了治理模式创新的意义。具体来考察，我们认为对PPP要有多方面正面效应的肯定，在创新中间从融资模式创新切入而带出来的更加全面和长远的意义，我觉得至少可以从以下六个方面分别来加以强调。
第一个，是PPP的正面效应显然是对政府来说可以让它更好地来履行职能。三中全会的指导精神是充分肯定市场在资源配置中发挥决定性作用，在实现这样进一步思想解放的突破之后，紧跟着说“政府要更好发挥作用”。政府决策层面心知肚明，我们面对今后几十年要一直对接到中国梦伟大民族复兴实现的这个历史过程中间，中国工业化伴随着的城镇化，要有天文数字的以资金表现的资源配置来支持我们多轮进行的基础设施的建设和升级换代，以后几十年内还有差不多四亿人要从农村到城镇来定居，要求中心区和建成区的不断扩大、城乡结合部的改造和城乡一体化。所有这些建设工程，还伴随着老百姓到了中等收入阶段以后走向高收入经济体过程中逐步升高的收入水平，以及他们“未富先老”的老龄化进程，养生养老的需求现在成为社会中非常明显、迅速被激活的需求，老百姓的养生、养老所需要的硬件支撑不光是医院，不光是一般的医疗服务，它联系了整个产业链。城镇化、老龄化合在一起静态算账，财政部门曾经说过，未来的一二十年内首先要准备四十多万亿元的资金投入——我注意到网上有讥讽说法，说好像拉出了大跃进的架式，是不是说得太夸张了，其实这还只是静态算账、非常保守的说法：试想一下，未来四亿人到城市成为市民要得到一视同仁的基本公共服务均等化的待遇，按照一个人头配10万块钱是多少呢？这就是40万亿。如果稍微打得富裕点，一个人头配15万，那就是60万亿，而且这只是静态算账，这10万、15万现在看起来能做点事情，过个八年十年它还能做多少事儿？动态算，这个数字不知道要大多少。未来几十年要把这样一个政府必须牵头做好的推进城镇化伴随着工业化和高科技化的现代化进程，如愿对接跨越中等收入陷阱和实现伟大民族复兴，必须找到新的机制，好在国际经验和我们自己的探索已经给出了现在PPP这样一个非常明确的创新路径，这样政府才能胜任愉快地履职。
与此相关，就要说到这个机制第二个重要的正面效应，是它使一大批有偏好与政府合作来从事这些建设的企业，得到生存发展空间的同时，老百姓得实惠，而且这种实惠可持续。政府和企业做这些事情，落到人本主义立场来说就是以创新发展引出绿色发展、协调发展、开放发展，最后实现人民群众对美好生活向往变成大地上现实的共享发展。PPP实践案例告诉我们，它可以在一个一个具体建设项目中间使项目的绩效得到明显提高，使投入产出综合水平、老百姓感受到的公共工程硬件支撑出来的公共服务的性价比，更加符合人民群众在需求方面用户体验升级的特点。刚才韩司长说到改革开放后第一个PPP概念下的BOT项目是在深圳的电厂。深圳电厂是引入外资，我们后来注意到，中国本土民间资本所形成的第一个BOT项目，是在福建泉州的刺桐大桥。这些案例都非常生动地表明如果没有PPP，它的绩效水平绝对不会像实际表现得那么高。刺桐大桥是在泉州市政府当时没有别的出路，找了一圈外资没有得到积极回应的情况下，本土的姓陈的企业家恰好手上有几千万可以动用的资金，又有这样的知识储备，知道可以和政府合作来做架桥修路的事情，一拍即合之后就有了一个新机制，刺桐大桥三个多亿的资金是政府出小头、民间资本出大头，形成规范的SPV开发主体，叫名流实业开发公司，得以迅速启动建设。一起合成的不到一亿元的资本金，带动了以后银行金融系统的支持，合成三个多亿的资金，很好支持了建设项目，而招标、投标、工程监理、企业运营管理的经验所给予的激励制度和约束制度等等，使这样一个大桥提前建成，迅速交付使用，到现在二十多年，质量上无懈可击没有挑出任何毛病。这完全改变了过去我们政府自己做工程过程中动不动就是拖工期、超概算、质量得不到保证，以及竣工以后的服务运营出种种纰漏、民众对服务不满意等等这些困扰。这种新的机制显然是一个政府和企业，再加上专业机构（比如设计师事务所、会计师事务所、法律事务所等等这些专业团队）给予支持的一个“1+1+1>3”的机制，是非常值得肯定的“为人民服务”的好机制。
第三，在企业这方面，我们并不认为所有企业都适合做PPP，但是市场上确实有为数可观的在偏好上适合做PPP的企业，这些企业由PPP得到新的生存和发展空间，对于我们构建三中全会所说的现代市场体系，有莫大的意义，它是中国现代市场体系发展中间的一个升级版。
第四个非常重要的正面效应，是PPP的创新发展对接着三中全会关于我们在企业改革深化中、在社会主义市场经济体系产权基石层面，要主打混合所有制。让市场发挥其资源配置决定性作用就必须深化企业的改革，而企业改革应该是突破所谓国进民退或是国退民进之争的纠结，淡化贴标签的思维，往前看走出一条越走越宽的混合所有制的改革大道。PPP恰恰就可以在实际上一个一个SPV的组合上，天然形成标准的股份制这样的现代企业产权形式，而这些现代企业制度在其组合的过程中，政府这一方天然就不想“一股独大”，它恨不得少花钱，少持股，更多的吸引民间资本、社会资金来一起做事，这是它“四两拨千斤”，这是它做出了更好的乘数效应、放大效应，这是对领导汇报、对民众报告时的政绩之所在，这就是在实践中更好地对应了邓小平“不争论，做实事”的改革智慧。混合所有制概念在很多场合还非常令人纠结，似乎充满争议，但到了PPP这个领域，似乎这些东西可以基本排除掉，很天然地可以引出共识。“形势比人强”，越来越多的PPP项目可以很好地让方方面面来一起具体考量所谓混合所有制的正面效应，是自然地形成和这种机制创新的结合关系。这对于全局的改革，显然会形成一种积极促进的重要作用。
还有第五，这是在中国必须认识、适应和引领经济新常态的阶段上，PPP显然是一个很好的增加有效供给、支持选择性聪明投资的重要机制。PPP投资项目的整个决策过程，是一种阳光化的流程，非常有制约力地从可研到物有所值评价、财政承受能力论证，然后合作伙伴双方在合同条款中清晰形成风险共担方案，最后自愿签字进入建设过程。这种机制可以在很大程度上避免过去比较高的项目错误决策的发生率。不敢说PPP项目能做到百分之百成功，但是它的成功率一定比以往的机制要高得多，这种选择性的聪明投资，在实际生活中可以在某种意义上把我们过去所说的一大部分所谓过剩产能，迅速转化为有效产能。我理解供给侧改革“去产能”实质的追求，其实不是去所谓过剩产能，而是去落后产能：可作比较的一个领域内高高低低的产能放在一起，只要有公平竞争的条件，优胜劣汰就能够把靠下的那些落后产能挤掉。而整个产能里哪一部分算过剩，哪一部分算非过剩，这可不是一个固定的界限。比如在北京，一定要尽快建成像纽约、东京、巴黎、慕尼黑、莫斯科等等城市那样的中心区域四通八达、密度足够的轨道交通网，（这样一个都市轨道交通网建设的必要性，在中国其他城市可能也都大同小异），这种建设所需要的资源投入压力是非常巨大的。北京过去不得已搞的地铁4号线是引入港资做成PPP，现在已经正式启动16号线的PPP建设，又是引入港资——我们设想一下，如果没有PPP，16号线这个项目什么时候能签约启动进入实际的建设过程，还不知是何年何月之事，现在已经在建设，跟着的就是一大批对于钢材、建材、施工机械、相关设备的订单要进入市场，瞬间就把原来一大块所谓过剩产能转为有效产能。只要是公平竞争的机制，这种产能转化当然对中国经济是非常明显的加分因素，即利用我们的潜力潜能，利用我们已经具备的资源配置的基础条件来引领新常态，对以后更长期的经济社会发展形成支撑后劲，这样的供给优化是供给侧改革中更高水平的体现，它也是PPP对于我们引领新常态的有全局意义的贡献。
还有非常重要的第六个方面，PPP显然是在倒逼和催化对于中国来说意义怎么估计都不会过高的法治化进程。中国在工业革命以后落伍，要实现现代化，实际上是要把经济的发展和整个政治文明的发展结合在一起。辛亥革命以后就提出走向共和，我们现在到了十八届四中全会，强调的是全面的依法治国，全面的法治化。实际生活中要把这个事情做好，还有种种的阻碍因素，但到了PPP推进过程中间，我们在现实当中注意到，它客观地促使方方面面要把一个高标准法治化的营商环境提供出来，这样才能使我们民间资本、社会资本方面可预期地、心理踏实地、真正自觉自愿地来选择加入PPP伙伴关系行列，和政府一起考虑多少年间把PPP具体建设项目往前推进落实：它一定要求我们的法律、法规在全面依法治国的轨道上做到实质性推进；实质性的法治化进程又一定会培育和发展契约精神、敬业精神，提高专业素质和整个社会制度安排所应匹配的诚信体系。一系列的这种相关国民素质提高的因素，现代商业文明和社会文明的因素，会潜移默化地形成一种发展的合力。所以PPP对于中国社会法治化、现代化的意义，又是非常非常值得我们看重的。
把这些创新所带来的正面效应合在一起，当然值得我们进一步考虑怎样抓住现在的机遇而应对一系列的挑战。实际生活中，我们不否认PPP的推进过程中肯定还会有不少的矛盾和纠结，社会上对于PPP也有种种的怀疑和不时听到的风凉话，我们具体做这个事情，在创新的同时必须掌握好“以专业的人做专业的事情”的要领。比如我们在实际生活中接触到一些项目以后，仅是从政府的视角来看，全生命周期管理架构要画出一个方框图，这些一个一个方框里的内容似乎都不可缺少，而且可能还没有说全。在政府方面、企业方面，往往是感觉越来越有繁文缛节的特征。面对这个问题，我觉得可能整个发展过程中有一个经验积累到了一定时候再删繁就简的逐渐提升过程。在逐渐积累经验的同时，我们的政府和企业应该有个意识，要通过购买服务的方式，和专业机构一起来做，“专业人做专业的事情”，大家可以把PPP一个一个项目最后推到不仅有一个个隆重的婚礼，而且能够进展为一个个百年好合的婚姻。这些具体的事情，肯定我们还要不断探索。
现在实际上地方政府层面我们不讳言存在着大家非常谨慎、被指责“为官不为”的氛围，PPP是一个比较好的化解机制，是以阳光化的流程凝聚天时、地利、人和各项要素来破解。我不同意把地方的官员指责为所谓“懒政、庸政”，我接触到大量的地方官员，人家的工作状态是“白+黑”，“5+2”，不受劳动法保护，没有什么8小时、周末的概念，千方百计想把一些实事做起来，关键是怎么样把天时、地利、人和的因素凑在一起，好事做实，实事做好，能够启动——PPP恰恰是能够把各种各样的顾虑比较好地加以化解的这样一个机制创新，因为是阳光化的，所以，大家都在知情的情况下共同走程序，一个一个项目摆在这儿，政府、企业、决策方面强势的人物，这时候不是说自己想怎么做就怎么做，要在与其他方方面面的意见交流以后，筛选出一些项目来识别，然后过所有的物有所值评价、财政承受能力论证，最后推到磨这个合同的过程，走完这个过程自愿签字。那么实话实说，原来很多人所顾虑的要做事就可能出岔子、出岔子就可能被人抓住把柄“吃不了兜着走”这些顾虑，可以在很大程度上得到消除。我们是赞成“事在人为”，要把想干事、会干事的人和PPP机制结合在一起，干成事，不出事——这是我们应该追求的创新中间的一个事在人为的思维导向。
从以上视角来说，我想再用不太长的时间谈一谈怎样防范PPP已经表现出来的地方又有可能在这方面形成一些隐性负债的风险，是我们初步的研究思考。就像韩司长提到的，最近一段时间有关部门不断下发文件，给出重要的指导精神，针对的就是我们一段时间PPP进展过程中虽然出现了很多值得肯定的成绩，但是确实也有大家担心的明股实债、回购与兜底安排、地方政府违规违法的担保等等，对于这些问题怎样考虑它的风险因素加以防范，除了现在一些管理部门给出的指导意见之外，我们从研究者的角度试图从带有技术性的一个PPP会计制度的视角，再回到整个风险防范的框架上来，形成一些基本认识。我们注意到，在国际经验方面，英国作为比较早地重视和运用PPP的经济体，是比较早就对于PPP制定了专门会计准则的，后来在国际上又有一个渐进的、慢慢形成一些共识的过程。在相当长一段时间里，英国的努力并没有得到多少国际上的回应，但后来还是有所进展。在会计专业的视角来看，PPP这些项目的资产怎么计，联系到它的负债怎么表现，甚至可能出现所谓“孤儿资产”，就是政府这边也不计，企业这边也不计。后来在国际方面有一系列的努力以后，有了一些进步，值得肯定的就是会计方面有了一个所谓“镜像互补”的原则，反正这个客观存在的PPP项目，总得有一方能表现它，在会计上它的资产负债应有像有镜，这里面技术的细节在此不多说了。我们了解以后，觉得可以借鉴国际经验，对处理中国实际问题做进一步探讨。
首先，在理论上应有这样一些基本的看法，可以列出三条。第一，PPP是涉及这一类公共工程项目建设和运营全生命周期合同约定的（比较长的特定时期内）投融资问题，它必然涉及负债。第二，PPP是政府和企业市场主体以契约关系形成伙伴关系以求共赢与绩效提升的机制创新，它必然要求相关的投融资、负债、资产管理机制也得做创新。是负债，又要创新，体现在资产负债方面伴随的有第三，PPP合同契约关系需要得到法律法规的保护和制约才具有可持续性，所以涉及到技术性的PPP投融资中负债处理的规则和财务会计的规范化，理应把创新发展和规范发展相结合——在中国实际生活中，我们要找到它的一个基本方向，推进这样一个规范化的进程。把这三个前提的认识放在正面来谈，从定性的角度说，既然PPP是政府和企业以伙伴关系式合作来建设和运营公共工程项目，那么我们认为在理论上说，它的负债就不可能在政府方面完全撇清干系。但这个机制创新，可以使政府的相关负债产生相当可观的乘数放大效应和在资金使用中明显的绩效提升作用，这便是PPP特别值得重视和推崇的原理之所在。在这个原理之上，我们接着看，推进PPP的工作中间，前一段时间政府方面基本的姿态是出于鼓励创新的考虑，曾经在文件中规定，凡是由管理部门确认为PPP的项目，它的负债不纳入地方政府债务规模的统计。运行一段时间以后，现在实际的负债风险压力因素又使政府管理主体（中央管理部门比较敏感，地方也有各种各样的议论）感受到需要防范风险。在加强管理的过程中，客观讲容易在表现形式上更强调另外一端，比如按现在文件口风，一些地方同志的感受就是PPP不能和政府购买服务对接，不能做出任何的承诺保底等等。给人印象似乎PPP负债可以、也应该和政府的主体完全隔离，但我们前面的分析是说严谨地把学理说清楚的情况下，其实PPP负债的风险必然是以某种方式，由合作伙伴各方共同承担。PPP项目资产的所有权或者运营权虽然可以阶段性归属一方，但并不能否定总体而言基于伙伴关系的连接机制，这种负债风险是共担的性质，至少是存在政府方一定程度的或有负债。“或有负债”是一个专业术语，大家可能也不陌生，它指的是这种债务的承担者未来（比如说政府的或有负债，就是政府在未来）可能承担，也可能不承担，可能多承担，也可能少承担，存在着弹性、不确定性。所以我们看到这样一个情况以后，关键问题是如何把各种PPP具体模式的负债风险的共担机制，尽可能合理化和可操作化。我们认为就必然要求在财务会计的处理上，规则一方面要尽可能清晰化，而且力求精细化，同时在动态优化的探索创新过程中有另外一方面，我们要承认这个精细化只能是相对的，必须承认工作中可能不得不留出一定的弹性或者模糊性，比如在财务会计制度上完全可以在资产负债表里明确列示“或有负债”这个概念，或有负债它本身就是具有一定模糊性的专业术语。比如现在考虑到未来十年、二十年，甚至三十年、五十年财政预算中的可行性缺口补贴，它不是现在发生的，它是未来的政府的或有负债，这个负债是不是按现在预测的数字准确发生呢？大概率事件是要有所调整，所以，它才有“或有”的模糊性，但是完全可以纳入规范的框架。
我们基本的建议思路是，认为可以积极借鉴国际上关于PPP会计制度演变的启示，把我们的会计准则以后也做成一个镜像互补的关系，排除掉所谓孤儿资产（就是双方都不体现）的情况。另外，我们更认同国际上后来重点探索的所谓“控制法”，不同PPP的具体模式按照控制法可归为到底在资产负债表上怎么体现负债，这就比较容易实现工作对接。
跟着的一个非常重要的概念，就是我们认为PPP作为政府融资渠道之一，应该合理地予以表内化，基本想法是在未来求得一定的共识，明确PPP就是政府融资的渠道之一，因为政府在这里面按理论分析是不可能完全撇清负债关系的。作为融资的渠道之一，反而可以很好地阳光化。所有的事情，从资产负债表里大家一起来阳光化地得到信息，共同形成风险共担的更好机制，这样实际上并不增加现实生活中已经存在的负债压力，只是使我们能规范地促使伙伴关系中的各方更好应对可能以后出来的还本付息方面的风险因素。这是我们基本的思路。
如果按这个思路，未来在中国渐进改革特点之下，应争取在立法方面一定的客观条件具备的时候，把它表述到与法治化相关的制度规则里去，有一个全景图式的反映PPP资产负债的会计规范。在我们的立法程序上有修订可能的时候，如果能够确认PPP也是政府举债的渠道之一，无非就是在我们《预算法》已经修订的基础上，进一步很好处理在政府特定的PPP负债渠道上，我们怎样尽可能把创新发展和规范管理结合在一起，去处理好风险防范问题。这是我们现在已经形成的一个初步认识框架，借这个机会向各位汇报一下，希望得到大家的批评指正。谢谢大家！
贾 康 介 绍
现任全国政协委员、政协经济委员会委员，华夏新供给经济学研究院首席经济学家，中国财政科学研究院研究员、博导，中国财政学会顾问，中国财政学会PPP专业委员会主任委员，国家发改委PPP专家库专家委员会成员，北京市等多地人民政府咨询委员，北京大学等多家高校特聘教授。1995年享受政府特殊津贴。1997年被评为国家百千万人才工程高层次学术带头人。多次受朱镕基、温家宝、胡锦涛和李克强等中央领导同志之邀座谈经济工作（被媒体称之为“中南海问策”）。担任2010年1月8日中央政治局第十八次集体学习“财税体制改革”专题讲解人之一。孙冶方经济学奖、黄达—蒙代尔经济学奖和中国软科学大奖获得者。国家“十一五”、“十二五”和“十三五”规划专家委员会委员。曾长期担任财政部财政科学研究所所长。1988年曾入选亨氏基金项目，到美国匹兹堡大学做访问学者一年。2013年，主编《新供给：经济学理论的中国创新》，发起成立“华夏新供给经济学研究院”和“新供给经济学50人论坛”（任首任院长、首任秘书长），2015年-2016年与苏京春合著出版《新供给经济学》专著、《供给侧改革：新供给简明读本》、以及《中国的坎：如何跨越“中等收入陷阱”（获评中国图书评论学会和央视的“2016年度中国好书”）》，2016年出版的《供给侧改革十讲》被中组部、新闻出版广电总局和国家图书馆评为全国精品教材。