以“户”为单位成员的行政诉讼主体资格问题

以“户”为单位成员的行政诉讼主体资格问题

——任家与河南省濮阳县人民政府行政处理决定及河南省濮阳市人民政府行政复议决定系列案件

作者：王辉 段丰乐 河南鼎德律师事务所

【案情介绍】

任某系河南省濮阳县村民，任家与刘家系邻居，任某去世后，两家因相邻地块的宅基地使用权发生纠纷。争议宅基地的使用权证书记载使用权人为任某，发证机关为濮阳市郊区人民政府（系濮阳县人民政府前身）。刘某申请该争议宅基地使用权证书无效，濮阳县政府作出行政处理决定，认定该争议“宅基地使用权证书不是濮阳市郊区人民政府依法颁发的”。

任家不服决定，以其子任某七的名义提起行政复议，濮阳市人民政府行政作出维持的复议决定。

任某七不服提起行政诉讼，要求撤销上述行政处理决定和行政复议决定，鹤壁市中级人民法院认为任某七不是适格的原告，裁定驳回起诉。

任某七提起上诉，河南省高级人民法院裁定维持。

任某七不服申请再审，最高人民法院作出裁定，认为任某七具该案原告主体资格，指令河南省高级人民法院再审。

河南省高级人民法院作出再审裁定，准许任某七撤回申请，并终止再审程序。

其间，任家又以齐某（任某妻子）名义提起行政诉讼。濮阳市中级人民法院一审判决确认濮阳县人民政府于 2017年 12 月 27日作出的濮县政土决〔2017〕1号行政处理决定无效；并撤销濮阳市人民政府于2018年 3月13日作出的濮政复决〔2018〕5号行政复议决定。后被告不服上诉，二审维持原判。

【代理意见摘要】

本案系系列案件，作者代理了（2019）豫行终 3986号、（2020）豫行再 22号案件，参与案件的审理；并对案件有关主体资格及其他问题发表了代理意见。现根据本文主旨，现将本案的代理意见摘要如下，供大家参考：

（一）关于任某七、齐某的诉讼主体资格问题

农村宅基地的使用以户为单位，齐某与任某系夫妻关系，任某与任某七系父子关系，齐某及任某七对任某名下的宅基地享有使用权，以任某为户主的家庭中，齐某或任某七均为该户的家庭成员，长期共同生活居住，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”

齐某、任某七系该户家庭成员与涉案行政行为有利害关系，具有原告诉讼主体资格。

（二）涉案行政处理决定和行政复议决定法律效力问题

公法领域内“法无明文规定不可为”；县政府基于刘某的申请，作出的行政处理决定结果是“涉案宅基地使用证不是依法颁发的”，这并不是对宅基地使用权争议作出明确确权的处理决定。有效或无效是一种明确的结果，“涉案宅基地使用证不是依法颁发的”处理结论会使人产生不同的理解，即涉案宅基地使用证可能是无效的，也可能是违法但有效的。

县政府的决定即没有解决申请解决的问题，明确其效力为有效或无效；也不是自纠行为，即撤销涉案宅基地使用证。刘某申请确认涉案宅基地使用证无效，而县政府的答案（处理决定）属于典型的所问非所答，没有回答问题，反而提出新问题：“不是你发的，那是谁发的？”，所以涉案的行政处理决定属于无效行政行为，维持的复议决定也当然无效。

（三）诉讼时效问题

无效行政行为是一种自始、当然、确定不发生法律效力的行政行为，作出无效行政行为的机关等有权机关可以随时宣告或确认其无效，对无效行政行为的起诉不受起诉期限的限制。

【判决结果】

（一）河南省高级人民法院（2020）豫行再 22号案件，裁定同意撤回再审申请。

（二）河南省高级人民法院（2019）豫行终 3986号案件，判决维持一审判决。

（三）濮阳市中级人民法院（2019）豫 09行初 157号案件，判决确认濮阳县人民政府于 2017年 12 月 27日作出的濮县政土决〔2017〕1号行政处理决定无效;并撤销濮阳市人民政府于2018年 3月13日作出的濮政复决〔2018〕5号行政复议决定。

【裁判要点】

（一）最高人民法院

本院经审查认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，濮阳县政府针对任某七所持登记户主为其父任某的宅基地使用证作出濮县政土决〔2017〕1号行政处理决定，濮阳市政府濮政复决〔2018〕5号行政复议决定予以维持，任某七作为上述行政行为的相对人，提起本案诉讼应当具有原告主体资格。对于任某生前是否在涉案宅基地上建有房屋，一、二审未予查明，即认为任某七不能在任某去世后因继承而直接获得该宅基地使用权，否定其具有本案原告主体资格，认定事实不清，适用法律错误。任某七申请再审的理由成立，本院予以支持。

（二）河南省高级人民法院

本院认为：（一）农村宅基地的使用以户为单位，齐某提交的证据能够证明其与任某系夫妻关系，齐某对任某名下的宅基地享有使用权，一审认定齐某具有本案原告诉讼主体资格正确。（二）刘某向濮阳县人民政府提出申请，请求确认署名为任某的加盖有濮阳市郊区人民政府印章的宅基地使用证无效。濮阳县人民政府应当在处理决定中使用确认有效、撤销、确认违法、确认无效等法律用语对涉案土地登记行为的效力作出明确认定。但被诉处理决定采用“涉案宅基地使用证不是濮阳市郊区人民政府依法颁发的宅基地使用证”的表述，没有对涉案土地登记行为的效力作出法律上的认定，不符合处理决定的基本形式要件和实质要件，也造成了齐某与刘某对处理决定的不同解读。

（三）濮阳市中级人民法院

本院认为，案件的争议焦点有三个：一是齐某是否具有本案的诉讼主体资格，二是齐某的起诉是否超过起诉期限，三是被诉行政处理决定及行政复议决定是否合法。一、关于第一个争议焦点。齐某提交的证据能够证明齐某与涉案宅基地使用权证记载户主任某 1997年结婚，系夫妻关系。涉案宅基地使用权证记载发证日期为1986年1月29日，发证时间虽在齐某与任某结婚之前，但因农村集体土地宅基地是以按户分配为原则，齐某作为任某妻子及家庭的增加成员，对任某户下的宅基地享有相关权益，齐某与本案被诉行政行为具有法律上的利害关系，具有本案原告诉讼主体资格。二、关于第二个和第三个争议焦点。本案第二个争议焦点齐某的起诉是否超过起诉期限，需要通过分析濮阳县人民政府作出行政处理决定的性质、行政行为的合法性及效力等方面作出认定，故结合本案第三个争议焦点一并加以论述。（一）本案行政处理决定不属于对土地使用权争议的确权处理决定。本案行政处理决定的结果是涉案宅基地使用证不是依法颁发的，并不是对宅基地使用权争议作出的确权处理决定。（二）本案行政处理决定不是对涉案宅基地使用证的自纠行为。根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，县级以上人民政府具有通过颁发土地使用权证，确认集体土地使用权的职权。根据行政法理论，县级以上人民政府也相应地具有撤销、变更或确认其作出行政行为效力的职权。本案中，刘某向濮阳县人民政府申请确认涉案宅基地使用证无效，而濮阳县人民政府作出结果是涉案宅基地使用证不是依法颁发的，该处理结果并未对涉案宅基地使用证的效力作出认定，也未作出撤销或变更涉案宅基地使用证的处理，显然不是对颁发涉案宅基地使用证行政行为的自纠行为。（三）本案行政处理决定属于无效行政行为。行政处理决定的处理结果是涉案宅基地使用证不是依法颁发的，该处理结论可能使人产生不同的理解，即涉案宅基地使用证可能是无效的，也可能是违法但有效的。结合本案处理决定，濮阳县人民政府诉讼中对涉案宅基地使用证的效力作出了属于无效的解释，而齐某则认为涉案宅基地使用证有效，两种截然相反的理解均源于本案处理决定结论的不明确，均属于一般人的正常理解。在行政处理决定结果意思表示不明确的情况下，本案行政处理决定无法产生一般行政行为的法律效力，不可能导致涉案宅基地使用权的产生、变更或消灭的后果，同时濮阳县人民政府作出的行政处理决定也明显没有法律依据，该行政处理决定应属于无效行政行为。（四）对无效行政行为的起诉不受起诉期限和当事人诉讼请求的限制，应判决确认无效。无效行政行为在法律上无效，但具有行政行为的外观，可能对当事人的合法权益造成侵害，因此应当允许当事人对无效行政行为提起诉讼。无效行政行为是一种自始、当然、确定不发生法律效力的行政行为，作出无效行政行为的机关等有权机关可以随时宣告或确认其无效，对无效行政行为的起诉不受起诉期限的限制，也不受当事人的诉讼请求的限制。故齐某提起本案诉讼不存在超过起诉期限的问题，齐某的诉讼请求虽是撤销行政处理决定，因行政处理决定属无效行政行为，应依法判决确认行政处理决定无效，而不能判决予以撤销。（五）对本案行政复议决定应予撤销。濮阳市人民政府复议决定维持濮阳县人民政府行政处理决定明显不当，应予一并撤销。

【司法文书】

（一）河南省高级人民法院（2018）豫行终3528号行政裁定书

（二）最高人民法院（2019）最高法行申9574号行政裁定书

（三）河南省高级人民法院（2020）豫行再 22号行政裁定书

（四）河南省高级人民法院（2019）豫行终 3986号行政判决书

（五）濮阳市中级人民法院（2019）豫 09行初 157号行政判决书

【案例评析】

本案形式上是任家与濮阳县人民政府之间的行政诉讼，实质上却是任刘两家的宅基地纠纷问题。由于濮阳县人民政府作出的无效行政行为，导致自2013年以来，各方长达七年之久的讼累，至今仍未终结。就本案法律问题而言，有两个方面值得关注：

一、以“户”为单位成员的行政诉讼主体资格问题

本案的实质为任刘两家邻里之间的宅基地使用权纠纷问题，政府的不当处理，导致行政诉讼，纠纷扩大，诉讼主体资格问题又导致诉讼旷日持久。刘某申请任某名下的宅基地使用权证无效，县政府作出“不是依法颁发的”处理决定；市政府维持；任家首先以任某七的名义提起的行政诉讼分别被鹤壁市中级人民法院、河南省高级人民法院裁定不符合诉讼主体资格，裁定的主要理由为农村宅基地土地使用权不能继承，持有宅基地使用权证书的任某去世后，其子任某七不能够继承其宅基地使用权，从而不具备涉案宅基地的利害关系。但这一处理决定过于机械化和形式化。在农村，宅基地的使用是以家庭为单位的，任某七虽然不能继承任某的宅基地使用权，但是基于农村的管理惯例，任某享有使用权的宅基地并不会因为其死亡而分配给其他村民，特别是其家庭成员仍然为本村村民的情况下。最高人民法院的再审裁定也申明了这一点，裁定中认定了任某七是濮阳县行政处理决定行政行为的相对人，与濮阳县行政处理决定的结果具有利害关系。即宅基地使用权的归属会直接影响到任某七的个人及家庭利益。因此，最高院的再审裁定符合行政法的基本原理。与此同时，任家以齐某名义另行就同一事实提起行政诉讼，其主体资格仍受到质疑，但最终法院认定其具有行政诉讼主体资格。

二、地方政府依法行政是减少行政诉讼司法成本的关键要素

本案诉争的焦点是濮阳县人民政府的行政处理决定。该决定中关于宅基地使用权证书效力的表述模棱两可，是导致当事人讼争的主要原因。该处理决定称“涉案宅基地使用证不是濮阳市郊区人民政府依法颁发的宅基地使用证”，之后并未对涉案宅基地使用权证书的效力进行认定。濮阳市郊区人民政府作为濮阳县人民政府的前身，是宅基地使用权证书的合法颁发机关，任某所持有的宅基地使用权证书上盖有濮阳市郊区人民政府的公章，各方当事人对公章的真实性均无异议，如果濮阳县人民政府经过调查核实该证书的发放程序或宅基地的具体使用情况有违法问题，应当以充分证据证实，并依法撤销或宣布其无效。在案件审理过程中，作者（被上诉人代理人）当庭与上诉人沟通，其仍然没有意识到这一基本问题。基层地方政府不仅肩负着发展社会经济、管理社会秩序的职责，同时更肩负着协调纠纷、平息讼争的职责。本案因政府的错误决定，导致邻里两家的矛盾从小而大，从短而长，既增加了当事人的讼累，又耗费了大量的司法资源。

三、农村基层组织是宅基地使用权纠纷的首要解决主体，应当从源头解决纠纷

本案源于同村邻里之间关于宅基地的纠纷，村委会应当妥善协调和沟通，以缓和或解决矛盾。而在作者与当事人沟通的过程中，发现村委会和所属政府及有关部门的缺位，也是宅基地纠纷长期无法得到解决的重要原因之一。二审判决生效后，任家依据生效判决行使宅基地使用权，在宅基地上建房的行为仍然受到刘家的阻挠，当事人求助于村委会和当地派出所，均不能得到有效解决。目前，当事人仍然在纠纷矛盾的诉争之中，各种新的矛盾和诉讼不断，案件从2013年至今，历经多次各级法院审理。作为农村基层组织，村委会若能积极主动进行调解化解矛盾，例如：积极调整宅基地的分配、给予放弃权利的一方其他形式补偿等，或者积极主动引导当事人认真对待法院的生效判决，此纠纷应该早日可以得到最终的妥善解决。

【结语和建议】

农村宅基地是我国农民的根本利益之一，居住权是头等大事，也是村民之间发生纠纷的主要领域。宅基地纠纷往往具有三个方面的特点：其一为历史性；有争议的宅基地往往是因为历史的原因导致权属不清或界限不明，当事人往往由于时间的经过而积累了较深较复杂的矛盾。如本案就是从上个世纪八十年代以来两家人的积怨。其二为不法性；由于历史和习俗的原因，宅基地使用权的划分往往不够规范，在程序或者形式上没有依法进行，这就导致了在进入诉讼程序之后，证据的搜集比较困难。如本案中当事人之间就宅基地使用权证书的发放程序、发放历史背景描述大相径庭。其三为根本性。农民对于宅基地的纠纷一方面是基于土地使用权的争议，另一方面往往又是基于情感方面的纠葛，所谓“不蒸馒头争口气”的讼争观念大量存在。如本案中当事人自2013年开始穷尽了所有权利救济手段，自身倾尽了全家之财，多次申请国家法律援助，多年的诉讼也占用了大量的司法资源。加之政府的处理不当和错误决定，导致矛盾长期无法处理和持续激化扩大，社会不稳定因素增加。

基于本案情况，作者建议：

一、逐步加强农村基层组织和地方政府的法治水平，将纠纷化解在基层，将讼争消灭在基层；加快村级法律服务机构建设，加强基层调解机构和队伍的建设，从根本上解决宅基地纠纷问题。

二、出台专门司法解释，就基于“户”为单位成员的行政诉讼主体资格问题，明确利害关系人的范围，本案中中高级法院就主体资格问题作出错误的判断，导致当事人的争诉旷日持久，至今还未解决，这说明司法实践中对于以“户”为单位成员的行政诉讼主体资格问题处理比较混乱，需要最高法院统一明确司法裁判标准，避免类似情况发生。

三、加快建设优化法院和政府间的案件协调处理机制，避免纠纷的不当扩大和延续，从人民的根本利益出发，尽快从源头妥善解决纠纷，提高人民群众的幸福感和良好司法体验的满意度。

（完）

【其他信息】

裁判生效时间：2015年5月1日至2020年10月30日期间已生效的裁判

裁判案例类型：行政诉讼案例

裁判内容涉及：原告诉讼主体资格是否适格

代理案件：（2019）豫行终 3986号、（2020）豫行再 22号

代理律师：王辉 段丰乐（实习）

涉案信息来源（按时间倒序排列）

1、来源：河南省高级人民法院行政裁定书（2020）豫行再 22号 （扫描件）

2、来源：河南省高级人民法院行政判决书（2019）豫行终 3986号 （扫描件）

3、来源：中国裁判文书网（2019）最高法行申9574号 任文七、河南省濮阳县人民政府再审审查与审判监督行政裁定书

网址：https://wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181107ANFZ0BXSK4/index.html?docId=67dd2fc017764c13bdc7ab4400c21956

4、来源：中国裁判文书网 （2018）豫行终3528号任文七、濮阳市人民政府二审行政裁定书

网址：https://wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181107ANFZ0BXSK4/index.html?docId=06d4501cb41d47ebb0aaa9c600f90afe