如何识别效力性强制性规定与管理性强制性规定（附4个相关案例）
作者：唐青林，北京市云亭律师事务所合伙人、律师
阅读提示：
本文摘自北京云亭律师事务所创始合伙人唐青林律师在中国法制出版社出版的《判决书中的合同法》。唐青林律师精通合同法领域的法律法规，办理过大量涉及合同纠纷的重大疑难案件，有丰富的经验指引企业防范和降低合同法律风险。关于这个问题，唐青林律师认为：识别效力性强制性规定与管理性强制性规定一直是司法实践中的难题，也时常发生争议。本案例最高法院认为，判断的根本在于违反规定是否严重侵害国家、集体和社会公共利益。本书作者另检索了识别效力性强制性规定与管理性强制性规定的相关案例，梳理出相关裁判规则（见延伸阅读），供读者朋友借鉴参考。
2019年11月14日正式发布的《全国法院民商事审判工作会议纪要（法〔2019〕254号）》就“强制性规定的识别”做了详细的规定：
合同法施行后，针对一些人民法院动辄以违反法律、行政法规的强制性规定为由认定合同无效，不当扩大无效合同范围的情形，合同法司法解释（二）第14条将《合同法》第52条第5项规定的“强制性规定”明确限于“效力性强制性规定”。此后，《最高人民法院关于当前形势下审理民商事合同纠纷案件若干问题的指导意见》进一步提出了“管理性强制性规定”的概念，指出违反管理性强制性规定的，人民法院应当根据具体情形认定合同效力。随着这一概念的提出，审判实践中又出现了另一种倾向，有的人民法院认为凡是行政管理性质的强制性规定都属于“管理性强制性规定”，不影响合同效力。这种望文生义的认定方法，应予纠正。
人民法院在审理合同纠纷案件时，要依据《民法总则》第153条第1款和合同法司法解释（二）第14条的规定慎重判断“强制性规定”的性质，特别是要在考量强制性规定所保护的法益类型、违法行为的法律后果以及交易安全保护等因素的基础上认定其性质，并在裁判文书中充分说明理由。下列强制性规定，应当认定为“效力性强制性规定”：强制性规定涉及金融安全、市场秩序、国家宏观政策等公序良俗的；交易标的禁止买卖的，如禁止人体器官、毒品、枪支等买卖；违反特许经营规定的，如场外配资合同；交易方式严重违法的，如违反招投标等竞争性缔约方式订立的合同；交易场所违法的，如在批准的交易场所之外进行期货交易。关于经营范围、交易时间、交易数量等行政管理性质的强制性规定，一般应当认定为“管理性强制性规定”。
裁判要旨：
正确理解、识别效力性强制性规定与管理性强制性规定，不仅关系到民商事合同效力维护，还影响市场交易的安全与稳定。判断某项规定属于效力性强制性规定还是管理性强制性规定的根本在于违反该规定是否严重侵害国家、集体和社会公共利益，是否需要国家权力对当事人意思自治行为予以干预。土地制度是我国的根本制度，保护森林关系到国家的根本利益，违反《森林法》第十五条和《土地管理法》第六十三条规定改变林地用途，将会损害国家、集体和社会公共利益。因此，上述规定属于效力性强制性规定。
本案泡崖乡政府违反上述规定将属于农民集体所有的林地租赁给顺达公司，用于军事训练，改变了林地用途，故应当认定无效。
案情简介:
一、泡崖乡政府与顺达公司签订租赁合同，约定泡崖乡政府将集体所有的林地租赁给顺达公司，用于军事训练。
二、辽宁高院判决认定案涉租赁合同无效。
三、泡崖乡政府不服辽宁高院判决，向最高法院申请再审，主张《森林法》第十五条、《土地管理法》第五十四条的规定属于管理性强制性规定，案涉租赁合同合法有效。最高法院维持认定案涉租赁合同无效，裁定驳回泡崖乡政府的再审申请。
实务经验总结：
本文摘自北京云亭律师事务所创始合伙人唐青林律师在中国法制出版社出版的《判决书中的合同法》。唐青林律师精通合同法领域的法律法规，办理过大量涉及合同纠纷的重大疑难案件，有丰富的经验指引企业防范和降低合同法律风险。前事不忘、后事之师。作为战斗在第一线的律师，本书作者唐青林律师给读者提出如下建议（如果读者有相关法律问题，欢迎和本书作者唐青林律师联系和沟通）：本书作者给读者提出如下建议：
一、经梳理相关案例的裁判规则，识别效力性强制性规定的方法是，法律、行政法规明确规定了违反该规定导致合同无效，或者虽法律、行政法规没有规定违反将导致合同无效，但违反该规定如使合同继续有效将损害国家利益和社会公共利益。但如何认定国家利益和社会公共利益，亦属难题。
二、我国实行严格的土地用途管制制度，当事人无权租赁集体土地用于非农建设。当事人租赁集体土地用于非农建设的，租赁合同无效，且可能面临行政处罚。
三、2015年全国人民代表大会常务委员会审议通过的《关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》规定，针对三十三个试点区域，“暂时调整实施集体建设用地使用权不得出让等的规定。在符合规划、用途管制和依法取得的前提下，允许存量农村集体经营性建设用地使用权出让、租赁、入股，实行与国有建设用地使用权同等入市、同权同价。”据此，试点区域的集体经营性建设用地使用权可以以租赁方式入市交易。
相关法律规定：
《合同法》
第五十二条 有下列情形之一的，合同无效：
……
（五）违反法律、行政法规的强制性规定。
新法规定：根据2020年5月新颁布的《中华人民共和国民法典》，上述《合同法》自《中华人民共和国民法典》生效之日起废止，上述条文已经替换为：
《中华人民共和国民法典》第一百五十三条
违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效。但是，该强制性规定不导致该民事法律行为无效的除外。
违背公序良俗的民事法律行为无效。
《最高人民法院关于适用<合同法>若干问题的解释(二)》
第十四条 合同法第五十二条第（五）项规定的“强制性规定”，是指效力性强制性规定。
《全国法院民商事审判工作会议纪要（法〔2019〕254号）》
30.[强制性规定的识别]合同法施行后，针对一些人民法院动辄以违反法律、行政法规的强制性规定为由认定合同无效，不当扩大无效合同范围的情形，合同法司法解释（二）第14条将《合同法》第52条第5项规定的“强制性规定”明确限于“效力性强制性规定”。此后，《最高人民法院关于当前形势下审理民商事合同纠纷案件若干问题的指导意见》进一步提出了“管理性强制性规定”的概念，指出违反管理性强制性规定的，人民法院应当根据具体情形认定合同效力。随着这一概念的提出，审判实践中又出现了另一种倾向，有的人民法院认为凡是行政管理性质的强制性规定都属于“管理性强制性规定”，不影响合同效力。这种望文生义的认定方法，应予纠正。
人民法院在审理合同纠纷案件时，要依据《民法总则》第153条第1款和合同法司法解释（二）第14条的规定慎重判断“强制性规定”的性质，特别是要在考量强制性规定所保护的法益类型、违法行为的法律后果以及交易安全保护等因素的基础上认定其性质，并在裁判文书中充分说明理由。下列强制性规定，应当认定为“效力性强制性规定”：强制性规定涉及金融安全、市场秩序、国家宏观政策等公序良俗的；交易标的禁止买卖的，如禁止人体器官、毒品、枪支等买卖；违反特许经营规定的，如场外配资合同；交易方式严重违法的，如违反招投标等竞争性缔约方式订立的合同；交易场所违法的，如在批准的交易场所之外进行期货交易。关于经营范围、交易时间、交易数量等行政管理性质的强制性规定，一般应当认定为“管理性强制性规定”。
《森林法》
第十五条 下列森林、林木、林地使用权可以依法转让，也可以依法作价入股或者作为合资、合作造林、经营林木的出资、合作条件，但不得将林地改为非林地 ：
（一）用材林、经济林、薪炭林；
（二）用材林、经济林、薪炭林的林地使用权；
（三）用材林、经济林、薪炭林的采伐迹地、火烧迹地的林地使用权；
（四）国务院规定的其他森林、林木和其他林地使用权。
依照前款规定转让、作价入股或者作为合资、合作造林、经营林木的出资、合作条件的，已经取得的林木采伐许可证可以同时转让，同时转让双方都必须遵守本法关于森林、林木采伐和更新造林的规定。
除本条第一款规定的情形外，其他森林、林木和其他林地使用权不得转让。
具体办法由国务院规定。
《土地管理法》
第六十三条 农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。
第八十一条 擅自将农民集体所有的土地的使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正，没收违法所得，并处罚款。
裁判要旨精要暨本案链接：
以下为该案在法院审理阶段，裁定书中“本院认为”就该问题的论述：
原审判决认定涉案林地租赁合同无效符合法律规定。
《森林法》第十五条规定，森林、林木、林地使用权可以依法转让，也可以依法作价入股或者作为合资、合作造林、经营林木的出资、合作条件，但不得将林地改为非林地。《土地管理法》第六十三条规定，农民集体所有土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设。涉案林地属于农民集体所有，租赁合同约定泡崖乡政府将相关林地租赁给顺达公司，用于军事训练，改变了林地用途，该林地租赁合同违反了《森林法》、《土地管理法》的强制性规定，依法应当认定无效。
泡崖乡政府申请再审称《森林法》、《土地管理法》的上述规定属于管理性规定，不属于效力性强制性规定，并不必然导致合同无效。本院认为，正确理解、识别效力性强制性规定与管理性规定，不仅关系到民商事合同效力维护，还影响市场交易的安全与稳定。人民法院应当根据法律法规的意旨，权衡相互冲突的权益，综合认定《森林法》、《土地管理法》的有关规定属于效力性强制性规定还是管理性规定。判断某项规定属于效力性强制性规定还是管理性规定的根本在于违反该规定的行为是否严重侵害国家、集体和社会公共利益，是否需要国家权力对当事人意思自治行为予以干预。土地制度是我国的根本制度，保护森林关系到国家的根本利益，违反《森林法》第十五条、《土地管理法》第六十三条的规定改变林地用途，将会损害国家、集体和社会公共利益。因此，《森林法》第十五条、《土地管理法》第六十三条属于效力性强制性规定。泡崖乡政府违反该规定将涉案林地租赁给顺达公司用于军事训练，改变了林地用途，原审判决认定该林地租赁合同无效符合法律规定精神。
案件来源：
大连顺达房屋开发有限公司与瓦房店市泡崖乡人民政府土地租赁合同纠纷申诉、申请民事裁定书，[最高人民法院（2016）最高法民申1223号]。
延伸阅读
本文摘自北京云亭律师事务所创始合伙人唐青林律师在中国法制出版社出版的《判决书中的合同法》。唐青林律师精通合同法领域的法律法规，办理过大量涉及合同纠纷的重大疑难案件，有丰富的经验指引企业防范和降低合同法律风险。为了让读者对该问题有更加深入的了解，本书作者唐青林律师在上文的基础上，整理出如下更多的延伸阅读素材，供读者参考：
裁判规则一：如何识别效力性强制性规定，目前尚缺乏明确统一的标准。故即使将公司法第二十一条规定作为效力性强制性规定，也不属于适用法律确有错误。
案例1：新疆信润发商贸有限公司房屋租赁合同纠纷申诉、申请民事裁定书[最高人民法院（2016）最高法民申3029号]认为，“信润发公司关于二审判决适用法律错误的理由不成立。（一）如何识别效力性强制性规定，目前尚缺乏明确统一的标准。故即使本案二审判决将公司法第二十一条规定作为效力性强制性规定，也不属于适用法律确有错误。（二）公司法第二百一十六条规定，高级管理人员是指公司的经理、副经理、财务负责人，上市公司董事会秘书和公司章程规定的其他人员。关联关系是指公司控股股东、实际控制人、董事、监事、高级管理人员与其直接或者间接控制的企业之间的关系，以及可能导致公司利益转移的其他关系。但是，国家控股的企业之间不仅因为同受国家控股而具有关联关系。根据原审查明的事实，信润发公司六位股东中，有五位均在兖矿公司任部门正职或副职，这五位股东共计持股80%，其中的张大鹏、程稳分别任计划财务部部长、副部长，兖矿公司总经理谢书胜在2011年8月前也是信润发公司股东。二审判决认定信润发公司与兖矿公司签订《租赁合同》属于关联交易并无不当。”
裁判规则二：法律、行政法规明确规定了违反该规定导致合同无效或虽法律、行政法规没有规定违反将导致合同无效，但违反该规定如使合同继续有效将损害国家利益和社会公共利益的，应为效力性强制性规定；法律、行政法规的强制性规定仅关系当事人利益的，该规定仅是为了行政管理或秩序管理需要的，一般为管理性强制性规定。
案例2：西昌市黄联关镇哈土村村民委员会与四川西昌泸山铁合金有限责任公司合合同纠纷二审民事判决书[四川省高级人民法院（2015）川民终字第442号]认为，“村民委员会作为基层群众性自治组织，有权进行民事法律行为，代表村民集体处分相关财产、签订有关合同。《合同法》第五十二条第（五）项规定，违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效。最高人民法院《关于适用﹤合同法﹥若干问题的解释（二）》第十四条规定，合同法第五十二条第（五）项规定的‘强制性规定’，是指效力性强制性规定。因此，只有违反效力性强制性规定的合同才是无效合同。而法律、行政法规明确规定了违反该规定导致合同无效或虽法律、行政法规没有规定违反将导致合同无效，但违反该规定如使合同继续有效将损害国家利益和社会公共利益的，应为效力性强制性规定；法律、行政法规的强制性规定仅关系当事人利益的，该规定仅是为了行政管理或秩序管理需要的，一般为管理性强制性规定。国务院《关于加强农村集体资产管理工作的通知》第二部分‘集体经济组织要加强对农村集体资产的管理’之第（五）项规定‘……涉及集体资产管理的重大事项，必须经过民主讨论决定。要保障集体经济组织成员有效地行使对集体资产的监督权、决策权，发挥集体经济组织成员参与管理的积极性。……。’该通知仅是针对加强农村集体资产管理工作的管理性规定，并非法律、行政法规，更不是效力性强制性规定。”
案例3：杨玉凤与成都福瑞置业有限公司商品房预售合同纠纷民事申请再审裁定书[四川省高级人民法院（2016）川民申1226号]认为，“最高人民法院《关于适用〈合同法〉若干问题的解释（二）》第十四条规定，合同法第五十二条第（五）项规定的‘强制性规定’，是指效力性强制性规定。对于如何识别效力性强制性规定，在肯定性识别上，首先的判断标准是该强制性规定是否明确规定了违反的后果是合同无效，如果规定了违反的后果是导致合同无效，该规定属于效力性强制性规定。其次，法律、行政法规虽然没有规定违反将导致合同无效的，但违反该规定如使合同继续有效将损害国家利益和社会公共利益的，也应当认定该规定是效力性强制性规定。《消防法》有关未经消防验收的建筑工程不得投入使用的规定，是为了规范建设单位的行为，而非开发商与买受人之间的房屋买卖关系，因此该规定属于管理性规定，该管理性规定不影响双方在购房合同中对房屋交付条件的约定的效力。故杨玉凤提出合同约定的交付条件违反法律的强制性规定，理由不能成立。”
案例4：中山澳碧制衣有限公司与蒋秀敏特许经营合同纠纷再审复查与审判监督民事裁定书[广东省高级人民法院（2015）粤高法民三申字第59号]认为，“强制性规定可以分为强制规定和禁止规定。强制规定，是指命令当事人应为一定行为之法律规定；禁止规定，是指命令当事人不得为一定行为之法律规定。根据对合同效力导致的结果，强制性规定可划分为效力性强制性规定与管理性强制性规定。效力性强制性规定指法律及行政法规明确规定违反了这些禁止性规定将导致合同无效或者合同不成立的规范，或者是法律及行政法规虽然没有明确规定违反这些禁止性规范后将导致合同无效或者不成立，但是违反了这些禁止性规范后，如果使合同继续有效将损害国家利益和社会公共利益的规范。管理性强制性规定指法律及行政法法规没有明确规定违反此类规范将导致合同无效或者不成立，而且违反此类规范后如果使合同继续有效也并不损害国家利益或者社会公共利益，而只是损害当事人的利益的规范。因此，违反效力性强制性规范时，将导致合同无效的结果发生，违反管理性强制性规范时，则要依据合同法及民法等部门法律的具体规定，对合同效力进行评判。
一般来说，管理性强制性规定的侧重点在于禁止违反强制性规定的事实行为，以禁止其行为为立法目的；效力性强制性规定的侧重点则在于违反强制性规定的法律行为上，以否认其法律效力为目的。因此，在对二者区分过程中，可以从法律、法规是否对效力有明确规定、是否涉及公共利益的侵害、是否针对一方当事人行为还是针对双方当事人的行为方式、是否存在例外情形的规定等方面进行判断。”