【重大现实问题研究回顾系列】（六）中国地方财经重大问题分析与相关机制创新

1. 地方债的“堵不如疏”与风险防范

我较早地注重了我国地方公债的制度建设问题，2002年，我与李炜光教授、刘军民研究员合作，在《经济社会体制比较》2002年第5期，发表《关于发展我国地方政府公债融资的研究》，评估地方政府变相债务融资等现状，指出相关的制度性障碍，提出为完善分税制、加快地方基础设施建设和经济发展，有必要发展地方政府公债融资，并讨论了相关基本原则——偿债能力原则，效益原则和谨慎原则，以及中央统筹、制约原则，最后条理化地提出了一系列具体政策建议。在其后的调研和深化认识过程中，我进一步地把发展地方债的思路表述为“疏堵结合，堵不如疏”的这里（援引大禹治水古老智慧），具体方略是“开前门，关后门，修围墙，治存量”。我的多项相关研究成果产生了较大的社会影响。在2014年3月中国发展高层论坛上的发言中，我力求简洁地提出了如下认识与建议：

地方债相关的风险至少有这么几样方面必须指出：

第一，中国这种为数巨大、18万亿元左右的政府债务，里面很大部分是地方政府的隐性负债，不透明、隐性和它相伴随的明显的不规范性，就是风险的一个重要来源。不透明就使很多方面在事前、事中无从实施有效的风险防范。监督不到位，风险防范机制不到位，一旦在某些地方出事，资金链断裂，必然要采取救火式的应急措施去平息事态。这种救火式的案例，其实在过去的中国改革开放过程中已经可以观察到一些。虽然不多，但是确实有前车之鉴。救火式的平息事态所带来的损失，不光是成本比较高，而且对政府公信力会产生非常明显的销蚀作用。

第二，另外一个不可忽视的风险，就是在总量可控的同时，我们确实可以观察到某些局部、某些地方政府它的辖区内债务率相当高。审计署也给出了明确的口径：债务率是地方政府所有可用财力在年度之内，合在一起后，和GDP相比。在某些地方，这个债务率已经高达100%以上。并不是说它在100以上就一定会出事，但这样的局部是值得我们特别注意怎样防范风险，要特别关注的地方。我们在这个信息的基础上，有了条件用眼睛的余光观察全局发展的同时，要聚焦到那些看起来风险度比较高的局部。

第三，还要指出，某些项目，我们在调研中也知道，它确实风险度是比较高的。我们的很多地方负债，主要以隐性负债形式形成的，它的投入对象是公益性很强的项目。这些项目竣工以后，它在运营过程中，不足以产生可以解决还本付息问题的现金流。这样的项目风险怎样消化，是特别值得我们继续关注的问题。

第四，也得指出，在中国改革开放，发展市场经济的过程中，在最近几年虽然有应对亚洲金融危机和世界金融危机的客观需要，但是债务总体水平的增长，特别是在地方政府层面债务规模的增长是明显比较高的。亚洲金融危机冲击和世界金融危机冲击之后，各自出现了两次增长率的高峰。最近几年，也可以观察到，两到三年的时间段里，它的增长幅度高达60%以上。

把这些问题放在一起，应强调的一点就是，要特别注意防范风险要标本兼治，而追求治本为上。治本为上，要对存在问题的根源做更深刻的认识。我们特别强调的是有效制度供给不足和中国公共部门债务、特别是地方债风险防范的内在关系。

我国大量的地方债是不得已、潜规则强制替代明规则，绕过《预算法》，在地方政府操纵之下，以融资平台等等法法律架下的公司法人为实体举借的。是公司债、项目债，但实际上背后的操纵者是地方政府，实际上是地方政府形成的负债。

这里有很多的苦衷。我们不能简单的责备当事人觉悟高不高。地方要贯彻自己的发展战略，它势必要向市场融资，而明规则不能有效解决这个问题，潜规则强制替代明规则，它暴露的是我们的体制改革深化不到位，暴露的是我们的有效制度供给不足。那么，制度建设这个主题，深化改革这个主题，应该是在讨论地方债和公共部门风险防范的时候特别要抓住的，一个带有“纲举目张”意义的最重要的视角。

抓住制度建设，我们就要从市场经济发展的全局、财政体制在全面改革中实施配套，走向现代财政制度、支持现代国家治理，这样的客观需要出发，注重于如何在深化改革中理顺整个财政体制关系，从中央到省到市县，所谓扁平化的三级框架之下，应该是各级有自己完善的立法，而由法律给出清晰要求的合理事权。事权后面应该跟着的是合理的财权和税基的配置，再推进到有现代意义的、完整透明的、受公众监督的预算，以及和这种预算相配套的各级产权和举债权。

也就是说，要把中国今后地方政府的债务推向阳光化的轨道。这个事情其实已经在做。已经有连续五年地方债“登堂入室”的表现。开始三年，每年2000亿元，然后抬高到2500亿元、3500亿元。按照今年的预算，要继续抬高到4000亿元。当然，面对十几万亿元的公共部门债务，这还仅仅是个小的零头。但是，它的发展方向以后是在“治存量，开前门，关后门，修围墙”的综合治理中间，应该以“开明渠，堵暗沟”，这个取向上的阳光化的地方债，置换那些隐性负债。如果把这个事情处理好，我们认为，在风险可控的同时，地方债兴利除弊发挥正面效应，我们就会做得越来越有信心。

归纳起来，我认为应该提出的建设性的考虑，至少有如下八个方面：

第一，要在扁平化的前提下，实质性的深化省以下分税制。要靠体制使各级政府的行为能够得到有效制度供给，来支撑它的这种健康化。

第二，要修订预算法，要把“开前门”落实在法律形式上。

第三，要掌握好怎么样推动已经“登堂入室”的地方债，扩大它的规模和影响。

第四，要区别一般公债和市政债进一步的细化管理。

第五，要进一步发展好编制好资产负债表和政府综合报表体系，来发展评级制度和市场约束。

第六，要积极引导发展公司合作伙伴关系PPP这样的自营资本，社会资本可以置换一部分地方政府负债，而提高公共工程的绩效。

第七，要探索防范风险的偿债基金。

第八，要引导地方融资平台，在以后的存续期内，更多地对应到有现金流的项目建设。

2.“土地财政”问题如何认识和求解

关于各方热议的“土地财政”问题，我在研究中形成了自己的独到见解。我指出，如果要对土地财政做一个定义的话，现在还很不清晰和严谨，宁可先把它理解为一个广义的“土地财政”概念，就是和各个地方政府辖区的土地、自然资源、不动产相关的收入来源，构成财政运行的前提，支持政府职能的履行。从这个意义上来说，不仅是中国，美国这种典型的发达市场经济体也可以认为存在土地财政，因为地方政府的这个层级上，至少40%-50%以上的财政收入是来自于财产税，就是不动产税，高的地方则可以达到90%以上，早已经形成了这样的制度安排。这种土地财政的特点，就是它的规范性程度高，政府财源建设与其职能的发挥是内洽的。中国的土地财政现在被人所抨击的，主要是单打一地或者主要地依靠土地批租收入，并伴生了明显的短期行为。美国更多地是靠政权的社会管理者这种公共权力，依法征税解决政府在地方层级上履行职能的问题，中国的地方政府则是在种种矛盾制约之下，也应说是合乎逻辑地在一开始制度不完善的情况下，抓住了土地批租这种收入，用以支持地方的发展战略追求实现超常规发展，但是可持续性上，现在已看出越来越成为问题。深圳多少年前就已经无地可批，中央给它特殊的政策又扩大了它的辖区，让它又能批若干年，但批完了怎么办呢？一定要建立现代意义的财产税制，那就是十八届三中全会所要求的“逐渐提高直接税比重”，这就是改革攻坚克难的问题了。我认为正面所说的土地财政，应该是凭借国有土地所有权的地租收入和凭借政治权力、社会管理者权力的税收收入，能够并行不悖地合理地匹配在一起，使地方政府层面能够形成一个激励兼容机制，按照市场经济的客观要求履行好其应履行的职能。而对这样的一个所谓土地财政，就不是一个简单否定它的问题，而是要放在前面所说整个配套改革的框架里，把它纳入系统工程来掌握好的问题。总之，改造中国的“土地财政”，涉及的是改革如何在基础性制度建设上攻坚克难的问题。

我与刘薇研究员合作的论文《“土地财政”：分析及出路——在深化财税改革中构建合理、规范、可持续的地方“土地生财”机制》发表于《财政研究》2012年第1期，文中指出：从经济生活中的基本逻辑关系考察，“土地财政”问题所反映的如下各个环节的联结在框架上原本无可厚非：（1）工业化和第三产业的发展，必然导致城市（镇）建成区的扩大；（2）建成区的扩大必然涉及国家“征地”问题；（3）土地征为国有后，在开发环节上必然需要采用有偿出让使用权的方式，即“土地批租”方式；（4）“土地批租”的具体方式，最可匹配于市场经济客观要求的必然是公平竞争为取向的“招、拍、挂”等操作办法。在这几个方面，凡属技术层面的优化改进问题，都不足以动摇我们对其大框架的肯定。换言之，地方政府必然需要批地，以及必然需要取得批地收入，那么为什么在舆论上和社会心态上，会出现近乎“群起而攻之”的对“土地财政”的指责？也就是说，这个框架下出现了什么样的偏颇？造成偏颇的主要原因何在？今后应如何考虑纠偏？

简言之，由于相关的有效制度供给不足、约束和管理不到位，我国“土地财政”呈现的是土地收入从总量到结构皆有失衡、土地配置与财政分配事实上有所游离，基本格局中主要构成因素畸重畸轻的现状。这种出现严重偏颇的“土地财政”不具备可持续性，且在不断积累一些棘手的社会经济矛盾。

我们从分析了“土地财政”运行中畸重畸轻的表现与引发的短期行为等问题，分析认识财政制度供给不足的相关情况，提出应平衡、规范土地生财秩序的命题，在认可土地生财的合理性的前提下，强调需要优化土地收入结构，降低地方土地使用权出让收入比重，增加不动产保有环节收入比重，而这又应主要依靠制度建设使“土地财政”回归中性内涵并加强相关事项科学化、精细化管理，求得地方“土地生财”机制长期可持续服务社会经济发展全局的有效制度安排。

我们在建议部分强调如下几点：

（1）合理构建在对集体建设用地流转环节的税费主体；

（2）加强土地及其附属物保有环节的征税设计，推进房产税（房地产税）改革；

（3）加快推进地方债制度建设并建立中央层面的全局财政风险监控与预警机制；

（4）在深化财政体制改革中增强地方政府支出责任与财力的匹配度。

3.房地产业健康发展的长效机制研究

在多年经验教训的总结之后，近年中央明确指出，打造房地产业长期健康发展的长效机制，需主要依靠推进相关的基础性制度建设。我在研究中指出，至少包括土地制度、住房制度、投融资制度和房地产税费制度在内的相关基础性制度体系的配套改革，应成为治本之道、当务之急。

在地方财税制度创新和配套改革层面，至少需积极探索和推进与构建房地产业健康发展长效机制密切相关的以下四大方面的基础性制度建设。

（1）土地制度：完善地票、土地收储、多规合一、招拍挂。

土地的开发利用是形成城镇不动产的先决条件。在与房地产业健康可持续发展相关的土地要素视界之内，需于我国基本农田“占补平衡”机制保障下，激活集体土地市场、优化城镇土地供应，构建可持续的房地产土地供给制度。土地供应难题是当前房地产困局的重要原因之一，关键是以制度创新调动土地供应潜力和市场活力，多渠道增加土地供给。

一是改革土地制度，借鉴重庆“地票”制度改革试点经验，激活集体土地市场。赋予农民长期的土地使用权，并以占补平衡大前提下的“地票”式市场交易形成，调动远离城乡结合部农民复垦积极性和使他们共享城镇化发展的土地溢价收益，建立以土地使用权为核心的土地产权体系，弱化所有权，允许集体土地建设用地使用权在符合国家法规的前提下自由流转（包括入股），合理有效解决城镇化进程中扩大建成区所需的增加土地供给的来源问题。

二是优化土地规划，并以土地收储制度确保土地可持续供给。应按照“规划先行，多规合一”的原则，致力于实现土地开发利用规划与城乡发展、产业布局、公共交通、公共事业环境保护等等各类规划的有机结合，以建设“人为中心的城市化”为目标，保障人人住有所居的目标落实于高水平总体规划的施行之中，动态优化调节居住、工商业和公用事业不动产的匹配关系。三是改革完善现行土地一级开发批租制和招拍挂制度，平抑土地价格。土地招拍挂单一竞价拍卖制度，在土地自然绝对垄断前提下，很容易把价格轮轮推高等问题，可考虑将一次性批租制改为年租制，并且对“招拍挂”实行“限房价竞地价”等新方式，促使土地价格沉稳化。地方财政的基金预算，应当涵盖辖区内的一切土地批租收入，并成为对其实施规范化管理与有效多重监督的载体。

（2）住房制度：优化双轨统筹

住房制度改革经历多年实践，已有相对清晰的基本经验，各地必须建立保障房、商品房供给“双规统筹”，多主体供给、多渠道保障、租购并举，既体现效率又维护公平的住房供应制度。政府在住房领域的首要任务，是以财政资金和政策性融资机制为后盾牵头组织好保障性住房轨道上的有效供给，在总结已有经验教训基础上，把保障房具体形式集中于对最低收入阶层的“公租房”和适合于收入夹心层的“共有产权房”，排除其他的五花八门、极易产生扭曲和套利弊端的“经济适用房”的种种具体形式。

一是要加快优化公共住房建设发展规划，适当提高公共住房比重，根据地方辖区具体房源情况掌握好公共租房供给以财政资金“补砖头”与“补人头”的选择与权衡关系。二是出台切实举措发展房屋租赁市场，如允许承租人可以使用住房公积金付租金，降低房屋租赁的增值税负担，个人基本生活需要的房屋租金可以抵扣个人所得税等。三是在教育、医疗方面落实租售同权的配套制度安排。把保障性住房托底的事情做好，解决商品房供应问题，就应更多地依靠市场，核心思路在于双轨统筹框架下建立“多主体供给、多渠道保障、统筹兼顾”的住房供应制度体系，既体现效率，提升供应能力和质量，又能照顾公平，实现全体社会成员住有所居，在全面覆盖基本住房需求的同时，也兼顾热点城市中高收入人群的改善性需求。

（3）投融资制度：商业性政策性协调配合、机制创新。

包括住房的房地产业供给品的形成，需要国土开发和不动产投资建设的大规模资金投入，相关的投融资制度改革创新至关重要。在各地亟应建立商业金融和政策金融协调呼应的房地产投融资制度，以及个人住房金融制度，“双轨”协同发挥合力助推多层次住房供给体系建立。

一是要构建多层次的住房金融体系，合理发展商业性住房金融，开发夯实政策性住房金融机制，探索发展互助储蓄型金融。对于中高端收入人群对应的商业性住房金融，可以逐步放开信托公司、保险公司、财务公司等的准入，破除商业银行的过度垄断，促进竞争，放开融资形式、融资条件、利率等，允许金融机构按照市场化原则提供灵活多样的住房金融产品。对于政策性住房金融，要聚焦建立起一套针对中低收入群体、特殊困难群体的金融支持制度，如对住房公积金制度改革调整为真正的政策性金融制度体系，探索由政策性金融机构接手保障性住房的投融资（包括PPP项目建设中可纳入的保障性住房）。可借鉴国外住房储蓄银行的经验，在大中城市建立储蓄性住房金融机构，通过互助融资，为成员间的住房需求提供支持。

二是在住房金融市场发展中，积极支持发展住房贷款证券化产品，探索REITs（房地产投资信托基金）的发展，培植住房金融的二级市场，拓宽资金筹集渠道。并优化回报机制。

三是在当前阶段，面对“冰火两重天”的市场分化格局，在“火”的一、二线城市看重“金融去杠杆”的同时，在“冰”的不少三、四线城市还需酌情配之以“加杠杆”措施（包括商业性、政策性双轨）以利“去库存”。

四是在住宅项目建设、小区开发，乃至包含多类型住宅的地方辖区内连片开发项目的建设中，积极、规范地引入PPP（政府与社会资本合作）创新机制，以少量的政府付费“四两拨千斤”地拉动、引致民间资本、企业资金、商业性信贷资金进入相关投融资领域，并带来政府、企业、专业机构“1+1+1＞3”式的绩效提升效果。

（4）房地产税制度：健全体系，攻坚突破。

广义的房地产税指与房地产相关的一切税收，狭义的房地产税特指住房保有环节的税收。构建激励相容的房地产税收制度，形成公平合理的、社会共享的土地增值收益分配制度，是事关房地产业调控具有治本水平、促使业界实现健康可持续发展长效机制的十分重要、无可回避的基础性制度建设，也是改革中和地方税体系建设中一块难啃的“硬骨头”。

从理论和实践的结合看，关于房地产增值收益的分配，是房地产经济制度的一个核心难题所在。“土地涨价归公”的分配，现实中应处理为适当兼顾各方的“涨价分成”。关于土地增值收益的分配，理论界有两种主流观点，一个是“涨价归公”，另一个是“涨价归私”。完全的“涨价归公”、“涨价归私”都不尽合理，土地的增值主要源于政府牵头对公共基础设施建设投入，所带来的公共服务水平提高而产生的物业升值。但也不能否认，土地的增值与私人投资和各个微观主体相互影响所带来的“软件”（服务等需匹配的环境、文化因素等）改善也分不开。因此，土地增值收益的分配，根本的做法还是公私兼顾、社会共享。而实现这一兼顾和共享的目标，建立现代化的房地产税收制度（成为政府与居民的激励相容制度交汇点），引导土地财政向税收财政过渡，显得尤为重要。因此，需要从以下几个方面着手，构建适应现代市场经济体系长治久安要求的房地产税收制度。

第一，降低交易环节税费，减轻交易成本，减少对房价的“助涨助跌”效应。具体考虑至少应有四个方面的措施。一是在营改增全覆盖之后，创造条件按时适当降低增值税税率，简并税率档次，同时尽可能减少免税、先征后退等税收优惠政策；二是降低交易环节税负，可将契税平均税率降低至1%左右，维持较低税负水平；三是简化税制结构，将土地增值税合并至增值税，将城镇土地使用税、房产税、耕地占用税等并入未来的房地产税；四是清理房地产收费，能够取消的取消，能够降低的降低。

第二，在住房保有环节实施房地产税改革，立法先行，按照房市场评估值确定税基，对地方政府充分授权，区别不同情况，分步实施。这一改革关系到以利益引导各方预期的房地产市场抑制炒作机制建设，可促使土地财政顺利转换、地方政府职能合理转变与地方财源建设相内洽，以及地方治理的法治化、也与优化再分配、推进广大百姓共同富裕进程相关。根据现实生活的“问题导向”和党的十八届三中全会关于加快房地产税立法并适时推进改革、2020年前落实税收体系的税收法定工作，以及十九大关于加快建设地方税体系的系列指导方针，房地产税立法及改革的积极推出势在必行。建议改革过程中，一是借鉴上海、重庆两地试点经验，一开始可适当“柔性切入”，力求先建成制度框架，制度设计方面要充分考虑中国社会对此改革的可接受性，制定包容、开明的税基扣除和税收豁免政策，通过立法搭建制度框架后，在部分“火”的城市先行而“冰”的城市可从容等待以后的合适时机跟进。开征房地产税的同时，可明确立法规范个人房产土地使用权70年到期后可续期，即转为永久使用权；不动产信息登记及联网、房屋价值评估机制、个人纳税申报制度建设等，均需匹配到位，确保房地产税顺利落地。

第三，改革中将土地增值税并入增值税后，将集体土地建设开发纳入征税范围，以出让、抵押、租赁、入股等方式有偿转让集体建设用地使用权的，应缴纳土地增值税，从而使国家以税收的方式参与集体土地收益分配。

第四，完善个人所得税制度。推动个人所得税综合与分类相结合改革，对个人及家庭购买首套或者改善型住房的抵押贷款利息，允许按照个人或家庭年度收入的一定限额在个人所得税前扣除；对有能力有条件有意愿的中等偏下“夹心层”家庭购买共有产权住房或租赁房屋，可规定其购房支出或租金支出，在合理的范围内允许个人所得税前予以扣除。集体土地准予流转后，应将个人转让集体土地使用权收入，纳入个人所得税的征税范围。

未来可望稳定运行并逐步培养成为地方政府主力型支柱财源的房地产税，以及必将积极构建的完整地方税体系为重要制度支撑条件，从而在“治本”层面上改造“土地财政”概念下，过多依靠一次性土地批租收入的短期行为模式，改善地方政府层面财源建设基本局面，并促使各地房地产调控困境得到“经济手段为主”机制生成后的有效破解，达成标本兼治的长效机制。

贾 康 介 绍

第十一届、十二届全国政协委员和政协经济委员会委员，华夏新供给经济学研究院首席经济学家，中国财政科学研究院研究员、博导，中国财政学会顾问，国家发改委PPP专家库专家委员会成员，中国一带一路PPP项目开发委员会委员，中关村公共资源竞争性配置促进中心首席经济学家，北京市、上海市等多地人民政府咨询委员，北京大学、中国人民大学等多家高校特聘教授。1995年享受政府特殊津贴。1997年被评为国家百千万人才工程高层次学术带头人。多次受朱镕基、温家宝、胡锦涛和李克强等中央领导同志之邀座谈经济工作（被媒体称之为“中南海问策”）。担任2010年1月8日中央政治局第十八次集体学习“财税体制改革”专题讲解人之一。孙冶方经济学奖、黄达—蒙代尔经济学奖和中国软科学大奖获得者。国家“十一五”、“十二五”和“十三五”规划专家委员会委员。曾长期担任财政部财政科学研究所所长。1988年曾入选亨氏基金项目，到美国匹兹堡大学做访问学者一年。2013年，主编《新供给：经济学理论的中国创新》，发起成立“华夏新供给经济学研究院”和“新供给经济学50人论坛”（任首任院长、首任秘书长），2015年-2016年与苏京春合著出版《新供给经济学》专著、《供给侧改革：新供给简明读本》、以及《中国的坎：如何跨越“中等收入陷阱”（获评中国图书评论学会和央视的“2016年度中国好书”）》，2016年出版的《供给侧改革十讲》被中组部、新闻出版广电总局和国家图书馆评为全国精品教材。根据《中国社会科学评估》公布的2006～2015年我国哲学社会科学6268种学术期刊700余万篇文献的大数据统计分析，贾康先生的发文量（398篇），总被引频次（4231次）和总下载频次（204115次）均列第一位，综合指数3429，遥居第一，是经济学核心作者中的代表性学者。