卢祖新 | 院庭长监督特定类型案件的路径转型与程序优化
来源： 人民司法
院庭长监督特定类型案件的路径转型与程序优化
内容提要
司法实践中，由于对院庭长监督权正当性的误读、审判权与监督权界限难以把握、监督权行使制度设计尚不完善等原因，导致院庭长履行特定类型案件监督职能面临困境。为破解这一困境，应以规范监督权运行程序为主线，以清单式管理方式，根据审判管理需求变化，合理拟定并细化监督案件范围，防止监督权异化为行政干预 ；遵循审判监督管理的效率原则，明晰和完善特定类型案件发现识别和审查机制，并根据案件类型特点制定差异化的监督方式。在配套机制方面应明确追责机制、强化信息留痕、建立标准化办案机制和完善院庭长办案制度，提升监督的整体效能，促成院庭长审判职能、监督管理职能的有机融合。
本文刊登于《人民司法》2021年第1期
作者：卢祖新
作者单位：重庆市第一中级人民法院
目次
一、基于“权限—程序—责任”3 个维度的文本分析
二、院庭长与法官对特定类型案件监督的态度考察
三、院庭长监督特定类型案件的困境
四、院庭长监督特定类型案件的路径转型
五、院庭长监督特定案件的规范化探索
遵循司法规律构建“让审理者裁判，由裁判者负责”的审判权运行机制，既是司法改革的重点，也对院庭长审判监督权的功能定位、行权方式和实施效果产生重要影响。随着改革深入推进，正确处理有序放权和有效监督备受关注。中央政法委《关于加强司法权力运行监督管理的意见》（以下简称《意见》）、最高人民法院《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》（以下简称《若干意见》）等文件，从顶层设计明确了司法改革后院庭长对特定类型案件进行监督的必要性。实践中如何贯彻落实改革精神，促使院庭长个案监督转型以提高案件审判质效，是亟待探讨和解决的现实问题。
一、基于权限—程序—责任3个维度的文本分析
《意见》和《若干意见》分别围绕特定类型案件的监督范围、程序、责任，作了较为原则的规定，笔者围绕以上 3 方面内容，收集了 8 个高级法院、2 个中级法院制定的文本进一步深入分析，归纳出如下问题 ：
（一）监督案件类型不断细化，范围呈扩大趋势
《若干意见》规定院庭长监督的 4 类案件包括：1. 涉及群体性纠纷，可能影响社会稳定的 ；2. 疑难、复杂且在社会上有重大影响的；3. 与本院或者上级法院的类案判决可能发生冲突的；4. 有关单位或者个人反映法官有违法审判行为的（以下简称“四类案件”）。《意见》在“四类案件”基础上增加了以下类：可能对国家安全和社会稳定、政法机关形象和执法司法公信力产生重大影响的；公安机关、检察院、法院对案件处理存在重大意见分歧的；发回重审的（以下简称“六类案件”）。细化特定案件类型清单旨在防止监督权不当扩张，样本法院针对“四类案件”或“六类案件”对监督案件类型作了进一步细化，但部分法院细化清单呈现出监督范围扩大化的趋势，具体表现为：
第一，监督清单缺乏细化标准，纳入案件类型较多。法官有违法行为、可能与类案裁判发生冲突的案件，因识别标准相对清晰，各法院细化类型相似度较高且种类也较为有限。疑难复杂、影响社会稳定案件因缺乏统一细化标准导致各地差别较大，有根据刑事、民事、行政等审判类型细化，也有根据当事人情况细化，且同一类监督案件下细化项从几项到几十项不等。有的法院还将督办案件、有重大影响的涉港澳台案件、上级法院要求上报案件、新型行政案件、跨区执行案件、长期无法执结案件等纳入特定案件监督范围。
第二，增设兜底条款预留监督权扩展空间。《意见》和《若干意见》关于“四类案件”或“六类案件”的规定中并无兜底条款，但有的法院以“其他需要院庭长监督的案件”等表述增加了兜底条款，使监督案件范围变成开放式结构，可视情况增补。
（二）监督关键节点不完备，程序规范化不足
与改革前院庭长全程化监督不同，本轮改革更注重程序规范性，强调对关键环节和节点把控，在监督程序方面样本反映出如下问题：
第一，发现渠道相对有限，信息不对称易产生监管盲区。特定类型案件监督属于事中对案件实体处理结论形成过程的监督，目前案件发现主要依靠人工识别。10 个样本法院中有 5 个法院将发现主体限于法官、合议庭和院庭长，未规定其他发现主体，容易限缩案件发现渠道。
第二，部分法院审定程序繁琐，不符合扁平化管理趋势。上述样本中对法官或合议庭发现的特定类型案件，均规定直接提交院庭长审定，但由其他主体发现案件提交审定程序则各有不同 ：有的是逐级提交院庭长，有的经审管办再提交院庭长，多层级审定虽可确保案件识别的精准度，但也会迟延审判效率，且与扁平化管理要求不符。
第三，监督权理解存在差异。按照改革要求，院庭长监督以不干预法官案件实体处理权为前提，即只能对案件结论形成过程进行监督。实践中由于对监督权理解差异，容易导致监督方式存在不规范，如可否要求裁判文书或审理报告送阅就有列入正面清单和负面清单相互矛盾的做法 ；有法院禁止独任法官或合议庭在决议作出前汇报处理意见，与《意见》要求的汇报评议结果不符。
第四，监督方式同质化较高，静默式监管理念不足。样本中规定的监督方式主要包括“要求报告案件进展、评议结果”“依职权提交专业法官会议或审委会讨论”和“要求合议庭复议”3 类，并未根据“四类案件”或“六类案件”监督重点的不同确定差异化监管方式。且推送类案、建立标准化办案机制、案件审理流程监管等体现静默式理念的监管方式规定有限或根本没有。
（三）追责机制规定不完善，影响监督效果
较之监督范围和监督程序的详细规定，样本中有关追责的内容较为简单。
一方面，对院庭长监督责任规定模糊。院庭长因怠于或不当行使监督职责，导致案件裁判错误或其他严重后果的，样本中普遍表述为“依照相关规定承担相应责任”，追责依据、责任认定标准、追责程序、责任承担形式等体现不足。
其二，法官和其他主体追责机制缺失。10 个样本法院中，法官未尽报告职责造成严重后果的，只有 5 家法院作出规定，明确责任承担依据和责任性质的仅有 3 家。立案庭、审管办、监察或宣传部门等其他案件发现主体应报告而未报告造成严重后果的，仅有 1 家法院规定追责且内容非常模糊，难以有效发挥约束作用。
二、院庭长与法官对特定类型案件监督的态度考察
院庭长与法官在特定类型案件监督中处于监督和被监督的角色，笔者通过访谈的形式，调研了两类主体对特定类型案件监督的态度。
（一）需求选择 ：特定类型案件监督的价值认知
院庭长和法官对特定类型案件监督是否理解认同，直接关系监督效果。82% 的受访法官认为司法责任制改革后，院庭长对特定类型案件监督与“让审理者裁判、让裁判者负责”并不矛盾；90% 的受访院庭长认为在案件质效考核和防控廉政风险的双重压力下，监督特定类型案件确有必要。问卷显示，弥补法官个人裁量的局限、审判管理需要与合理约束法官自由裁量权是院庭长监督类型案件最主要的价值。借力院庭长丰富的审判经验提高办案质量，是绝大多数法官愿意接受监督的主要原因。
进一步访谈可知 ：刑事法官普遍认为刑事案件涉及剥夺被告人人身自由和财产等较为严重的惩罚，裁判结论形成应更加谨慎，院庭长监督能发挥其专业与审判经验优势，确保裁判结论符合 3 个效果统一，并在一定程度上分解法官办案责任。行政法官认为在涉及利益复杂的行政案件中，院庭长监督能够更好地从宏观角度把控案件处理效果，避免法官陷入就案办案的局限。民事和涉及“三审合一”环资审判的法官认为院庭长监督疑难复杂案件可发挥其专业所长和集体决策的优势，弥补法官个人认知片面的问题。
综上，刑事审判法官对院庭长监督的需求最为强烈，行政审判居中，民事和环资等综合审判部门对监督的需求相对较弱。
（二）行为选择 ：监督案件发现与监督方式的偏好差异
1. 案件发现偏好差异
受访院庭长和法官普遍认为，案件发现方式对合理把握有序放权与必要监管的关系尤为重要，但在具体方式上两类群体表现出不同偏好 ：92% 的受访法官倾向于主动提交，认为法官是案件有无必要提请监督的最佳判断者，主动提请监督可避免院庭长不当干预审判，防止改革“换汤不换药”。院庭长则呈现一种矛盾心态，认为从放权的角度考虑，法官主动提交更契合改革要求，但从提高案件质量和防控廉政风险的目标考量，案件发现方式越多越能有效避免监管盲区。
2. 监督方式偏好差异
针对《意见》《若干意见》和各地法院规定的特定类型案件监督方式，全部受访院庭长和 86% 的受访法官认同提交专业法官会议或审委会讨论，但由于召集程序复杂、形成一致结论难度较大、讨论结论没有强制约束力等原因，实践中专业法官会议召开频率并不高。此外，79% 的受访院庭长更倾向于对案件审理过程进行监督，70% 的受访法官则偏好院庭长以推送类案判决、典型案例等方式履行监督。因此，根据不同案件类型确定相应监督方式，是实践中院庭长和法官的现实需要。
（三）观点分歧 ：监督范围的合理界定
目前无论是“四类案件”还是“六类案件”规定都较为原则，调研中有 71% 的受访对象认为有必要对监督案件清单进行细化。清单化管理可规范院庭长监督案件范围，为监督权行使明确边界，有效防止监督权实际运行中异化扩张，也可避免院庭长因权限不明而不敢监督。剩余29% 的受访对象认为没有必要细化或细化与否并不重要，原因在于列举的方式难以穷尽监督范围，而且不利于院庭长在履行审判监督管理职责过程中根据实际需要进行动态调整。
三、院庭长监督特定类型案件的困境
新型审判权运行机制包含了保障法官独立行权与强化审判监督的双重强调，无论是制度文本分析还是主观认知考察所呈现的困境，都表明院庭长特定类型案件监督运行不畅受制于多方因素。
（一）对院庭长监督权正当性的误读
健全符合司法规律的审判权运行机制，其重点是建立以审判权为中心、以有效的审判管理权和审判监督权为保障的审判权运行体系，因此，落实“审理者裁判”并不排斥对审判权运行过程的监督，实践中对院庭长监督的认知偏差源于对监督权正当性的误读。扭转误解应从两个方面合理理解监督权：
一是监督权属性。监督权作为法院审判运行中衍生的内部管理权，应遵循司法规律，即监督权是由审判权衍生的事务性权力，不能妨碍、束缚审判权行使。
二是司法国情。从司法权运行的现实逻辑来看，基于宪法制度安排、法院在国家权力结构中的地位和司法社会生态的制约，审判权行使实际上整合统筹了法院内部审判资源，体现了多主体、层级化、复合式定案机制的集体智慧，体现了法院整体本位的属性特征。在弱化行政化因素对审判权不当干预的改革实践中，基于当下法官专业化水平、职业保障、法治文化、法院面临的各种现实压力等考量，完全排斥监督，以法官个人本位构建审判权运行逻辑，并不完全符合司法国情。因而现阶段对法官行权边界有所保留，在突出法官办案主体地位的同时，强调院庭长对特定类型案件监督，是实现改革目标与现实司法国情相互耦合的过渡性举措。
（二）审判权与监督权的权界难以把握
审判权与监督权的关系是院庭长履行监督职能亟待解决的关键性问题，处理二者关系的重点又在于改革行政化的审判权运行方式。回溯有关审判权与监督权的改革历程，发现二者极易陷入“一管就死、一放就乱”的监管困境，究其根源在于院庭长个案监督指导的合理限度难以把握。审判权与监督权的权限划分，始终在寻求保障审判独立和确保审判质量之间往返。
一方面，审判权改革既想按照司法逻辑放权给法官让其独立办案，但又担心法官在处理疑难、复杂等重大案件中难以作出符合公正的审判，部分法官廉政素养不足还可能成为引发违法裁判风险的诱因，为此又在一定程度上赋权院庭长对法官审判行为予以制约，将特定类型案件纳入院庭长监督范围，以保障裁量结果的合法性与合理性。
另一方面，院庭长履行审判权、管理权和监督权多重职责，虽符合国情现实和司法实践需要，但在改革去行政化尚未完全实现的情况下，院庭长对个案监督极可能在以法官身份提供参考意见、借由履行管理职能的情况下，异化为对个案实体处理的实际参与 , 监督又容易复归行政化管理的老路。
（三）监督权运行制度设计尚不完善
特定类型案件监督意味着寻求法官独立行权和强化审判监督二者之间的平衡。首先，由于监督权属性、行使边界、行使方式并没有统一规定，实践中对改革精神把握不当，一定程度上导致院庭长履行监督职能的越位或缺位。其次，在审判权去行政化的改革要求下，院庭长个案监督不能直接干预裁判权行使，而与之配套的审判管理和审判责任机制尚未建立，如 ：监督权限方面，监督权行使范围缺乏明晰边界，对清单应穷尽范围还是预留一定空间未形成共识。监督权行使方面，专业法官会议在发挥咨询议事机构职能过程中，因难以形成统一观点、延迟裁判效率等弊端，弱化了该制度运行效果。审判委员会的主要功能、议事机制、人员构成等改革尚在推进当中，助力监督权行使的效果还有待观察。配套机制方面，对监督职责履行不力的责任承担并未作出清晰规定，裁判标准化、案例指导制度等统一裁判认识的机制未能充分发挥应有作用，可视化、规范化的监督权行使流程还有待完善。
四、院庭长监督特定类型案件的路径转型
依法保障法官独立行使审判权的新型权力运行机制，对院庭长个案监督从功能定位到行权方式都将产生深刻影响，促成其向放权到位与有效监管转型。
（一）监督理念由刚性监管转向谦抑行使
原有个案监督模式下，院庭长与法官、合议庭关系主要表现为行政化、命令化特征，监督很容易嬗变为院庭长对案件实体处理的干预。监督权虽有一定的行政属性，但特定类型案件监督本质上是由审判权所衍生。当前审判权运行机制改革回归司法规律，将审判权作为审判权力运行体系的中心，明确监督权、管理权与审判权之间是相互制约、彼此独立的关系，审判权不能直接被监督权改变，但要受审判监督权制约。这就要求院庭长依法监督特定类型案件应遵循谦抑原则，把握好监督权规制和支持审判权运行的尺度，既要防止监督不足产生错案风险、廉政风险，也要预防监督过度干预审判权正当行使。只有在审判权运行产生偏差可能影响公正审判的情况下，监督权才应介入，而监督权在行使中如存在行为不当或干预审判权正当行使时，应及时对监督权进行必要纠偏和规制，以为审判权运行创造良好条件。
（二）监督目标由结果干预转向程序与实体并重
改革前院庭长个案监督体现的是结果导向管理，即通过参与案件评议、签发裁判文书等方式直接作用于裁判结果本身。新型审判权运行机制下，审判权运行逻辑要求法官或合议庭对案件裁判结果承担独立办案责任，院庭长监督特定案件的重点不再是直接干预案件审理结果，而是通过间接监管，对裁判结果形成过程进行流程化控制与及时纠偏，避免事后亡羊补牢的弊端。
一方面，院庭长对案件审理流程监督、重要节点把控，及时发现特定案件审理中存在的显性或隐性问题，并予以纠正 ；
另一方面，在不直接改变案件处理结论的前提下，对个案实体处理结果的形成过程进行全程把控和层层把关，包括要求报告案件进展和评议结果、提交专业法官会、审委会讨论等方式，确保法官审判权依法行使，案件质量得到有效保障。
（三）监督方式由碎片化、个人化转向标准化、公开化
特定案件监督不仅要遵循司法规律，作为一种管理行为，监督亦需符合管理学、组织行为学的相关原则。改革前，院庭长对个案事中监督主要根据自身工作习惯进行，其弊端在于监督方式随意性强，因案而异、因人而异，体现出碎片化、个人化特点，且缺乏具体措施制约监督权本身，难免有暗箱操作之嫌。随改革变化而建立的新型审判监督管理模式，是在明晰审判权与监督权关系基础上，为防止侵犯审判权而更凸显对监督权行权方式的合理约束，强调监督权运行的标准化、公开化。对实体处理结果纠偏应通过专业法官会议、审判委员会等机构实现，院庭长不得私自发表意见，监督行为必须公开且全程留痕。此外，监督方式应与标准化管理相结合，以推送类案指引、审判经验总结等对个案裁判形成规范指引和监管，为监督权合理运行提供制度约束。
（四）监督路径由人工监管转向信息化智能化
特定类型案件监督是审判监督中相对薄弱的环节，其理念和方式转型需依托具体的平台和路径才能实现。面对当前法院受理案件激增的趋势，依靠个人经验实施的人工监管、逐案审批等传统粗放式管理，已无法适应新型审判权运行下的监督要求。信息化与审判监督的相互融合，要求监督路径应向“智慧监督”转变，达到“以程序控制实体、以流程控制结果”的目的。信息化应用不仅能够做到监督留痕，将规范监督权行使的制度规范转化为公开透明的流程监控 ；还有利于不同主体之间信息资源共享，使原来分散、封闭于不同环节、不同主体的特定类型案件整合推送给院庭长，解决信息不对称而导致的监管盲区。同时亦可丰富和延展监督权行使方式，如依托类案检索、法信等知识管理系统和智能化软件，根据需要为法官推送法条、案例，以间接方式提升案件裁判质量。
五、院庭长监督特定案件的规范化探索
（一）清单化管理，明晰监督边界
1. 以“识别要素 + 详细列举”的方式拟定案件清单
特定类型案件中，可能与本院、上级法院类案处理结果发生冲突，公检法对案件处理存在重大意见分歧、发回重审和有关单位或个人反映法官可能存在违法审判行为的案件，因界定相对清晰，暂时可不考虑细化。疑难复杂和涉及社会稳定的案件可考虑采用“识别要素 + 详细列举”的方式予以细化。
第一类，疑难、复杂、敏感且在社会上有重大影响的案件。疑难复杂包括事实认定与法律适用两方面，按照司法亲历性原则，事实认定应由法官或合议庭处理 ；法律适用疑难问题，以及法律适用和事实认定交叉情况下的疑难问题也可提交监督。因刑事、民事、行政案件在审理思路和法律适用上存在差异性，可考虑根据案件不同诉讼类型进行细化。
第二类，可能对国家安全和社会稳定、政法机关形象和执法、司法公信力产生重大影响的案件。此类案件识别范围较为宽泛，认定标准受法律、政策影响较大，具有较强的开放性，案件细化参考因素应保持动态调整以契合审判职能履行的需要。
2. 根据审判需求适时调整清单
列入清单范围的案件类型并非固定不变，根据履行审判职能需求和审判管理重点的变化，可由法官或合议庭向院庭长提出增补或减少案件类型的请求。属于具体审判条线的案件，由分管院长召集专业法官会议讨论确定 ；属于跨审判条线的案件，由审委会讨论确定。
（二）把控重要节点，规范监督流程
审判管理以效率为价值导向，特定类型案件监督应在流程管控上突出重点和关键环节，具体包括 ：
第一，分主体确定识别重点。为避免院庭长发现监督案件方式单一导致信息不对称，可确定法官或合议庭、其他部门、院庭长 3 类识别主体。承办法官或合议庭重点识别重大、疑难、复杂案件，裁判结果可能与上级法院冲突案件，影响社会稳定和司法公信力案件，公检法意见冲突案件等 ；立案庭重点识别群体性案件、重大复杂敏感案件、发回重审案件 ；审管办负责在审管系统中自动识别所有特定类型案件 ；新闻宣传部门识别舆情工作中出现的特定类型案件 ；监察部门识别其他单位或个人举报法官违法违纪案件 ；院庭长对所有特定类型案件均可识别发现。
第二，明确审查主体和特殊情况处理。发现可能属于特定类型监督案件后，在甄别并确定是否启动监督程序时，应兼顾效率和扁平化管理要求，将案件提交相关业务庭庭长、分管院长判断。这一做法既可使院庭长充分掌握监督案件情况，也可避免不同发现主体自行决定而导致认识不统一。有关单位或个人反映法官可能存在违法审判行为的，监察部门应对举报进行核实，举报属实才能进入监督程序。立案庭、承办法官、新闻工作部门或其他发现主体将案件提交相关业务庭后，如院庭长认为不属于特定类型案件作出不监督决定的，案件发现主体可向相关业务庭庭长和分管院长申请复议一次，以避免遗漏。
第三，监督措施的类型化。按照精细化管理思维要求，根据《意见》确定的 4 类案件分别量身定制监督措施 ：1. 涉及国家安全、社会稳定、影响执法司法公信力、公检法存在重大意见分歧案件。院庭长应重点从宏观方面把握审判社会效果，按照“静默式管理”理念，采用查阅卷宗、旁听庭审、要求合议庭汇报案件进展和评议结果、提交专业法官会或审委会等方式掌握案件处理情况。2. 疑难、复杂、敏感案件和发回重审案件。此类案件要通过监督防止法官不当行使自由裁量权，对案件事实认定院庭长不宜发表意见，而只能就法律适用提出建议。可采用的监督方式包括 ：向承办人推送类案裁判规则、具有指导意义的案例、相关法律法规等 ；通过流程监管查看案件审理情况，要求合议庭汇报、提交专业法官会或审委会讨论。3. 可能与上级法院或同级法院判决产生冲突的案件。为防止裁判不统一损害司法公信力，院庭长除要求汇报案件进展、推送类案裁判规则、提交讨论等方式外，在案件审理结束后还应进行类案归纳和总结，完善裁判规则。4. 法官可能存在违法行为的案件。经核查属实，可在遵循分案改革精神下采取“随机分案 + 指定分案”，赋予院庭长对特定类型案件分案权，根据案件情况变更案件承办法官，防控廉政风险。
（三）完善辅助机制，提升监督效能
为切实发挥特定类型案件事中监督的优势，需要相应配套机制予以辅助。首先，规定怠于履职的追责机制。法官、其他主体怠于履行报告义务和院庭长未尽监督职责造成严重后果的，以及院庭长任意扩大监管内容、监督不当或越级、超越分管范围监督、强令合议庭改变合议结果等情形，分别根据过错类型确定其应承担的审判责任或监督管理责任。其次，借力信息化提升监督效果。完善审判流程管理系统，加强对院庭长履行监督职责全流程的管控和制约，对监督职责履行时间、内容、节点、处理结果在审判流程管理系统全程留痕，做到监督行为可查询、可追溯、可问责。同时，在内网办案系统中嵌入监督提示功能，识别主体发现可能的监督案件后即进行标注并冻结案管流程，待审核确定是否属于监督范围后，再按照监督要求继续推进案件审理流程。再次，推行标准化办案机制。将院庭长个案监督与宏观审判指导职能相联系，定期进行审判经验总结和疑难问题研讨，总结提炼常见类案的事实认定、程序规范、法律适用等要点供法官参考，收集推送精品案例、典型案例裁判要点、类案裁判指引等，在实现案件实体处理裁判尺度统一的同时，助推法官专业素养提升，最大程度发挥个案监督的溢出效应。最后，完善院庭长办案制度。院庭长作为优质审判资源，由其办理重大、疑难、复杂案件，不仅可实现院庭长法官角色回归，为法官办理类似案件提供示范和指引参考，亦可在办案过程中促成院庭长审判监督和审判职能结合，使监督管理直接融入审判活动。