明代后期国家决策机制研究
摘要：帝制中国的国家决策机制，在明代发生了重要变化，发展为圣裁、阁议和廷议三种机制并行的复合机制。其中较晚出现的廷议制度，是一种比较公开、公平和公正的新机制，具有近代决策机制的若干重要特征。经过不断改进，廷议在明代后期日趋完善，在国家决策的形成中作用也日益重要，成为帝制中国国家决策机制发展史上的新事物。然而，由于妥善处理圣裁、阁议和廷议三种机制关系的手段尚未形成，这种复合机制在运行中存在诸多问题，未能发展成为一种更加有效的国家决策机制。
原文出处：《中华文史论丛》；注释见公号同日推送。
一 问题的提起
依照传统的说法，帝制中国的国家决策的主要方式是“宸衷独断”。“宸衷”亦称“圣衷”，是皇帝个人的意志，“独断”则是个人作决断，因此“宸衷独断”就是皇帝个人说了算，用晚清小说《孽海花》中的话来说，就是“政体一层，我国数千年来，都是皇上一人独断的”。①到了近代，西方的“东方专制主义”(Oriental Despotism)之说传入，而这种专制制度的核心又是君主掌握绝对权力。②因此自十九世纪末以来，“帝制中国政体为专制政体，一切权力掌握在皇帝手中”的说法，遂成为众多学者的共识。③特别是明代，更被认为是皇帝专制(或者皇帝独裁)达到顶峰的时期，④因此明朝的政治也被称为“皇权政治”。⑤
到了二十世纪中期，上述共识开始受到质疑。1941年钱穆发表《中国传统政治与儒家思想》一文，对辛亥革命前后“一辈浅薄躁进者流，误解革命真义，妄谓中国传统政治全无是处，盛夸西国政法”的风气表现出强烈不满，认为“西人论中国政制，每目之曰专制。国人崇信西土，亦以专制自鄙”。几年后，他在《中国传统政治与五权宪法》中指出：“中国虽有君主，然固非君主专制。”⑥1952年，钱穆在“中国历代政治得失”系列讲演中，进一步指出“要研究中国传统文化，绝不该忽略中国传统政治。辛亥前后，由于革命宣传，把秦以后政治传统，用专制黑暗四字一笔抹杀”；“我们这几十年来，一般人认为中国从秦汉以来，都是封建政治，或说是皇帝专制，那是和历史事实不相符合的”。⑦到了二十世纪末，对上述“帝制中国为专制政体，皇帝掌握一切权力”的共识的批评也越来越深入。⑧
本文也是对此说的一个质疑，但讨论的重点不在“皇帝专制”问题本身，而在明代后期的国家决策机制。这里所说的明代后期大致包括16世纪后半期和17世纪前半期，而国家决策机制则指明朝朝廷制定重大决策的机制。之所以选取明代后期，是因为我现在正在作此时期中国社会转型的研究；之所以选取国家决策机制，则是因为政治制度的变化是社会转型的一个主要内容，而国家决策机制又是政治制度的核心。因此透过对明代国家决策机制及其变化的研究，可以更好地了解明代后期的社会转型。
关于帝制中国国家决策机制的研究，学界已有一些成果，而在其中关于明代国家决策机制的研究成果也相对较多。⑨但是以往的成果多仅就决策机制的一个方面进行分析，而未将决策机制作为一个整体进行研究，也未能将此研究放在更大的历史背景中进行中外比较。由于这些不足，我们对明代国家决策机制及其特点、历史地位和可能的未来，都尚未有一个比较全面而且清楚的认识。本文即针对这些不足，在充分利用前人研究成果的基础上，把明代国家决策机制及其演变做一个比较全面的探讨，然后在本文的姊妹篇《16—17世纪中期中英国家决策机制比较研究》中，把明代后期的决策机制与同时期英国的决策机制进行比较，找出二者的异同，并分析这些异同对两个国家决策机制后来发展所起的作用。
二 决策权：帝制中国国家权力的核心
决策权是国家权力的一部分。国家权力包括哪些？孟德斯鸠在《法意》中说：“无论何等政府，其中皆有三权之分：曰立法之权，曰行政之权，曰刑法之权”，“是故专制之君主，其三权萃于一人”。⑩但是他所说的是近代政府权力的结构。近代以前，这种“三权分立”的权力构架尚未出现。(11)因此近代以前的国家权力主要是行政权，立法权和司法权则是行政权的附庸。行政权又可分为决策权、执行权和监督权。
帝制中国的国家权力也主要是行政权，且其行政权也主要由执行权、监察权与决策权组成。在理论上，这些权力都掌握在皇帝手中，但是皇帝要依靠臣下去做各种工作，而要他们做工作就要给他们相应的权力，因此皇帝必须“出让”一部分权力给臣下。那么，皇帝通常会“出让”哪些权力而自己保留哪些权力呢？
皇帝“出让”的权力首先是监察权。因此在帝制中国政治史上，很早就出现了监察权与其他两种权力(决策权和执行权)的相对分离。明代将唐代建立起来的御史台三院制度合而为一，统归于都察院，并创设了负责监察六部的六科给事中制度。都御史与六部平行，合称七卿，“职专纠劾百司，辩明冤枉，提督各道，为天子耳目风纪之司。凡大臣奸邪、小人构党、作威福乱政者，劾。凡百官猥茸贪冒坏官纪者，劾。凡学术不正、上书陈言变乱成宪、希进用者，劾。遇朝觐、考察，同吏部司贤否陟黜。大狱重囚会鞫于外朝，偕刑部、大理谳平之。其奉敕内陆，拊循外地，各专其敕行事”。十三道监察御史“主察纠内外百司之官邪，或露章面劾，或封章奏劾”。(12)明代都御史的权力比前代御史更大，到了明代中后期甚至皇帝本人也往往成为他们批评的对象。因此到了明代，监察权的独立性比前代有所增强。
决策权与执行权的关系比较复杂，因此二者的分离也比较困难。理论上，决策权和执行权都掌握在皇帝手里，但是由于皇帝个人无法承担这些工作，因此需要助手帮助。明代以前，皇帝的主要助手是丞相。丞相“掌丞天子，助理万机”；(13)“宰相之职，无所不统”。(14)用汉哀帝的话来说，就是“丞相者，朕之股肱，所与共承宗庙，统理四海，辅朕之不逮，以治天下也。……秉社稷之重，总百僚之任”。(15)由于丞相的这种地位，他不仅可以参加决策，而且在决策中还拥有相当大的权力。(16)因此宰相不仅握有执行权，而且与皇帝分享决策权。(17)
然而，决策与执行是不同性质的工作，要更加有效行使行政权，必须把二者分开。这两种工作的分离在秦汉就已显现，皇帝和宰辅之间大体上存在着一种分工，即前者主导大政方针、后者负责日常政务。这种分工在唐代已经开始制度化，(18)但是在实际运用中分工程度尚不高。到了宋代，主要决策往往仍然是皇帝与宰辅商议而最终定案，双方在决策过程中是高度“一体化”。(19)由于皇帝与丞相之间的分工不明确，彼此之间的权限有重合之处，使得丞相成为皇帝猜忌和提防的对象。正因如此，明太祖废了宰相之职。但是废除宰相之职后，皇帝必须自己来做原先是宰相做的工作，结果是连精力过人的明太祖也感到劳累不堪。他询问臣下应如何办，监察御史许士廉等说：
创制立法，天子之事。既出圣裁，实为典要。但虑陛下日应万机，劳神太过，臣愚以为宜设三公府，以勋旧大臣为太师、太傅、太保，总率百僚庶务。其大政如封建、发兵、铨选、制礼作乐之类，则奏请裁决，其余常事循制奉行，庶几臣下绝奸权之患，主上无烦剧之劳。(20)
明太祖虽然好强，但对此也表示同意。他在《皇明祖训》里把君臣之间的分工进行了清楚的界定：“今我朝罢丞相，设五府、六部、都察院、通政司、大理寺等署，分理天下庶务，大权一归朝廷，立法至为详善。”(21)五府、六部、都察院、通政司、大理寺等“分理天下庶务”，是执行部门，拥有执行权。“大权一归朝廷”的“大权”，就是决策权。这个权力是“朝廷”独占的，而“朝廷”就是皇帝。(22)因此，各政府部门只是“分理天下庶务”，执行皇帝的决定。换言之，皇帝只需负责“大政”的决定，其他“常事”则由三公领导百官依照制度处理。这清楚地表明皇帝和百官之间的分工：皇帝负责决策，百官负责执行。
然而，即使仅只是决策工作，皇帝也必须有辅佐臣僚予以协助。这些辅佐臣僚起先都是皇帝的私人秘书或者顾问，(23)只“参预机务”而“不得平章国事”。(24)然而事情发展总是与皇帝的个人意愿相违。这些臣僚开始是为皇帝决策提供咨询，逐渐转变为皇帝决策的主要助手，最后又变成不仅参与决策，而且实施决策的“真宰相”。于是皇帝又不得不绕开他们，任用新的私人秘书或者顾问来协助他决策。由此可见，决策权是皇帝最重要的权力，不容与任何人分享。
由以上讨论可见，决策权是帝制中国国家权力的核心。以西蒙(Herbert Alexander Simon，司马贺)为代表的决策理论学派认为决策是管理的中心，决策贯彻于管理的各个方面和全部过程，管理就是决策。组织是作为决策者的个人所组成的系统，组织中的领导人的重要职能就是做决策。(25)国家是一种特殊的组织，(26)其领导人最重要的职能也是做决策。在帝制中国，皇帝是国家这个组织的最高负责人。因此皇帝最重要的职能就是对国家大事进行决策，而决策权也是皇帝最重要的权力。
三 如何决策：现代决策机制
帝制中国的国家决策是一种决策活动，而决策活动是现代决策学研究的对象。本文依据决策学的理论和方法，对明代国家决策问题进行研究。
在今天，人们进行决策，通常是确定了目标后，借助一定的科学手段和方法，从两个以上的可行方案中，选择最优方案并付诸实施的过程。明代国家决策的决策者并不懂得使用现代决策理论和方法，因此他们在进行决策时，主要是依靠经验，其决策活动与现代的决策活动有很大不同。但是尽管如此，就一般情况而言，他们的决策，也并非决策者关在密室里拍拍脑袋就作出的，其决策活动也逃不脱现代决策学所揭示的基本规律，尽管他们通常不是现代决策学所强调的“理性人”，他们的决策活动也常常是违背“理想选择”的原则进行的。
下面，就与本题有关的一些现代决策学基本概念做一简介，然后运用这些概念对明代国家决策机制进行研究。
从本质上讲，决策是人们在改造世界的过程中，寻求并实现某种最优化预定目标的活动。艾伯斯(Henry H.Alber)把决策分为狭义和广义两种。就狭义而言，决策就是在几种行为方案中作出抉择；而就广义而言，决策还包括在作出最后抉择前后所必须作出的一切活动。(27)现在大多数学者比较一致的看法，是《MIT认知科学百科全书》中对“决策”(Decision Making)一词下的定义：
决策是从一组备选方案中选择所偏爱的方案或行动路线的过程，它渗透到生活的各个方面，包括买什么，选举时投谁的票，找什么工作等等。决策通常涉及外部世界的不确定性，例如天气会怎么样，以及与个人偏好的冲突，例如应该获取更高的薪金还是更多的闲暇？决策过程常常从信息的集聚开始，通过似然率、主观概率的估计和审议直到选定最终行动。(28)
在本文中，我们也采纳这个定义，由此出发，国家决策，就是国家的决策者从一组备选方案中选择所偏爱的方案或行动路线的过程。
2.决策者
黑尧(Michael Hill)在分析现代国家中“谁制定政策”的问题时指出：“政策制定过程中主要的决策主体包括当选的政治家、任命的文官以及能够介入决策过程的压力集团代表。……在有关政策过程的研究中，长期以来，一个基本的课题是如何恰当地界定各种决策主体在政策过程中的角色。”在“政策过程”中可能存在着“各种利益集团在政策过程中的影响和交易行为”以及“在国家内部，由当选政治家及其所任命的官员等'内部人’(insiders)所从事的活动”。(29)在帝制中国，上述“政治家”的角色通常由皇帝扮演，而“政府官员”的角色则由作为皇帝咨询机构成员的高级文官扮演。皇帝和官员形成的“内部人”之间关系十分复杂，他们在制定政策时，由朝野官员代表的各种利益集团也通过其代言人进行博弈，对决策施加影响。
在对复杂问题的决策中，由于个人能力有限，出现了决策者和决策分析人的分工。决策者对环境、形势进行分析，对后果作价值判断，而具有专门的知识和技巧的决策分析人运用其专业知识对复杂问题进行分析、推理，为决策者制订正确决策提供参考，使决策者更好地达到预期目标。这样，在决策过程中，决策者和决策分析人结合构成决策单元。决策单元的主要作用是收集并处理各种信息，使之成为系统的知识，产生或选择决策规则，作出决定。这种决策单元，即使是在帝制中国，也是处理国家大事的主要决策者。
3.决策分类
按决策所要解决的问题性质，可以分成战略决策(Strategic decision)、管理决策(Administrative decision)和业务决策(Operating decision)三类。战略决策通常由组织中的最高管理层负责。管理决策或称行政决策，是为了实现既定战略而进行的计划、实施、控制与管理的决策。业务决策则是具体业务部门为了提高工作质量与效益进行的决策。
一个组织的活动可以分为两类：一类是例行活动，是重复出现的例行公事。这类活动的决策是经常反复的，而且有一定的结构，因此可以建立一定的程序，不必每次作新的决策。这类决策叫作程序化的决策。另一类是非例行活动，不是重复出现的，也不能用对待例行公事的办法来处理，其决策是新出现的，不能程序化的。这类决策叫做非程序化的决策。
决策还可以分成个人事务决策与公务决策两大类。政府部门领导所作的决策属于公务决策，所代表的不是个人，因此在决策时不能仅从个人的好恶出发来考虑问题，而是要从国家的利益出发进行价值判断。重大问题的决策，要由决策问题所涉及的羣体进行价值判断，不能由领导人作为个人事务决策处理。(30)
由此来看，帝制中国国家决策中，最高决策单元(朝廷)所进行的主要是战略决策，行政和业务决策主要由六部等行政部门进行。程序化的决策不是经常进行的，而非程序化的决策则需经常进行。皇帝在进行国家决策时是进行公务决策，因此不能作为个人事务来处理。
4.决策过程
依照现代决策程序理论，决策是一个过程。这个过程包括四个阶段：找出制定决策的根据，即收集情报；找到可能的行动方案；在诸行动方案中进行抉择；对已选择的方案及其实施进行评价。这个过程中的每一个阶段本身，也都是一个复杂的决策过程。(31)决策者通常在前两个阶段上所花的时间更多。只有把前两个阶段的工作做好了，纔能在第三阶段作出正确的决策。而决策过程中的最后一步，对于保证所选方案的可行性和顺利实施而言，又是关键的。
5.决策风险
决策者通常是在利益冲突、信息不全、资源有限和环境复杂的情况下进行决策的，因此决策具有风险。不仅如此，大多数决策是针对突发问题而作出的，是随机性决策。由于存在不确定性，决策者可以在各种可能的行动中进行选择，但是有些因素是决策者所无法控制的。决策者无法控制所有因素，因此决策过程也具有不确定性的因素。由于存在这些因素，决策者无论采取什么行动，都可能会出现不同的后果。因此，决策者实际上是被迫进行赌博，只要他采取行动，就已经处于参与赌博的位置上。他希望能赢，但也可能会输。为了争取赢和避免输，决策者不得不尽量采取合理的决策方法，哪怕其中有些方法是他(或者他们)不喜欢的，或者会损害他(或者他们)的一些个人利益。
以上是现代决策学中有关决策问题的一些基本见解。只有以这些见解为分析工具，我们纔能对历史上的国家决策问题进行深入的研究。但是要强调的是，在使用这些概念时，必须注意：现代决策学是以“理性”为假定前提的，亦即“理性人”在掌握充分的信息的基础上进行“理性选择”。所谓“理性”，即解释个人有目的的行动与其所可能达到的结果之问的联系的工具性理性。所谓“理性人”，必须具备三个基本条件：(1)决策者对于所有可能的各选择方案及其未来后果要“无所不知”；(2)决策者要具有无限的估算能力；(3)决策者的脑中对于各种可能的后果有“完全而一贯的优先级”。而所谓“理性决策”，则为“理性人”目标最优化或效用最大化，即理性行动者趋向于采取最优策略，以最小代价取得最大收益。但是，即使决策者真的是“理性人”，他们所处的环境和他们寻找各种替代办法的活动，必然受到各方面的限制，不可能得到全部信息。同时，他们中的大多数也不可能具备这些条件。在传统的决策机制中，决策者基本上都不是“理性人”，他们进行的选择也大多不是“理性选择”，因此其决策活动通常是“非理性人”进行“非理性选择”的“非理性决策”。这一点，我们在研究明代国家决策机制时必须予以充分注意。
四 “国之大事”：明代国家决策的范围
如前所言，皇帝的权力主要是决策权。然而即使只是决策权，皇帝也能独占吗？要回答这个问题，首先要了解在明代，哪些事情需要国家决策，挨言之，国家决策的范围是什么。
洪武二十九年(1396)，明太祖规定五军都督府、六部、都察院、大理寺、五军断事官、十二卫诸机构有一百八十种事情必须上奏，由皇帝做出决定或者裁决。(32)要处理这些上奏的事，需要批阅大量的奏章。仅在洪武十七年九月十四日至二十一日的八日之间，“内外诸司奏札凡一千六百六十，计三千三百九十一事”。(33)换言之，平均每日收到二百零八份奏章，要处理四百二十四件事项。即使每天不问断地工作十小时，平均阅读一份奏章的时间也不到三分钟，处理一件事的时间则不到一分半钟。在这样的情况下，要妥善处理每件事是不可能的，无怪乎明太祖也不得不承认：“朕代天理物，日总万机，岂能一一周遍。”(34)因此皇帝能够处理的，只是一小部分政事，这些政事是最重要的事，即所谓“国之大事”。这一点，明代人已有清楚的认识，他们将朝廷处理的政务分为两类，具体政务称为“常事”或“庶政”，而皇帝处理的政务称为“大事”或“大政”。(35)皇帝通常只负责处理“国之大事”，其余之事则可以交臣下处理。这类“大事”也就是决策学中说的“战略决策”，必须而且只能由最高决策者来决定。
在不同的时代和国家，“国之大事”的内容也不相同。在孟德斯鸠时代的欧洲，外交、军事和国内公共安全是主要的“国之大事”。(36)在中国古代，情况也有类似之处。《孙子兵法》开宗明义地说：“兵者，国之大事。”对此，后世注家无不赞同。(37)当然，除了军事外，还有其他的“大事”。先秦时代有“国之大事，在祀与戎”之说，(38)把祭祀与军事作为“国之大事”。以后，“国之大事”范围不断扩大。到了明代，“大事”包括的内容比过去有很大增加。前引许士廉等人对明太祖之言，已清楚地说“大政如封建、发兵、铨选、制礼作乐之类”。张治安指出“凡立君、储嗣、建都、封爵、官制置废、民政兴革、河道、漕运、边政、国防，皆属紧要之事”。(39)除了他们列举的这些外，“大事”还包括郊祀、宗庙、典礼、赈灾、平叛等，以及高级官员的任免等。(40)这些“大事”是国家决策的主要议题。到了明代后期，内乱外患加剧，财政和军事方面的问题对国家构成最大的挑战，(41)因此成为国家决策最重要的议题。
五 圣裁、朝议与阁议：明代前中期国家决策的几种机制
帝制中国传统的国家决策方式有以下几种：
圣裁即“宸衷独断”，是皇帝个人进行决策。这种方式在传统和法理上都是最重要的决策方式。但是处理军国大事是非常困难的工作，绝非任何个人可以胜任的，因此皇帝在进行军国大事的决策时必须有人协助。由于各方面的原因，皇帝往往从自己的“身边人”中挑选帮手。宦官是最接近皇帝的人，因此最容易被皇帝用作助手。在明代，建立了作为皇帝私人秘书处的正式宦官机构——司礼监，成为皇帝进行决策时不可缺少的左右手，形成“外朝”之外的“内廷”。(42)
宣德以后，皇帝主要通过批答章奏处理国事，而司礼监在字处理上起着非常重要的作用。凡重要文书，由内阁首辅进行票拟，送入大内后，司礼太监承旨批覆(即“批红”)，并且可以对中外上奏文书进行修改。(43)司礼太监能够进行“批红”以及对内外上奏文书“略为改正”，因此是“圣裁”的一个不可缺少的组成部分。在一些时候，司礼太监甚至可以撇开皇帝，自行下旨。(44)司礼监在皇帝决策中作为如此重大，所以清高宗说：“有明一代秕政多端，总因阉寺擅权，交通执政。如王振、刘瑾、魏忠贤之流，俱以司礼监秉笔生杀予夺，为所欲为。遂致阿柄下移，干纲不振”。(45)
但是我们也要注意：在正常情况下，凡章奏，司礼监必须奏送御览，大事由皇帝亲批。皇帝的批文要书写在章奏当中，称“圣批”。宦官批红与圣批不同，一是宦官所批为庶事，二是批前要经内阁调贴，三是由司礼监的众太监分批，不专属一人，四是要遵照阁票批红，五是批文书写于章疏边旁，仅只作为皇帝做决定的参考。其中内阁调贴为关键，故宦官批红又称之为“调贴批”。未经内阁调贴，宦官擅自批红，视为非法，六科得以封驳。(46)因此司礼监批红在制度上是受限制的，如果皇帝不放纵，宦官并不能肆意妄批。(47)
宦官之所以能够参与决策，完全是因为他们所具有的皇帝家奴的特殊身份。作为皇帝的家奴，宦官没有独立的人格和政治立场，在精神上乃至人身上完全依赖于皇帝，因此宦官参与决策其实仅是代表皇帝行事而已。
皇帝虽然信用宦官，但宦官在文化素质、政治经验、行政才干等都有严重不足，因此皇帝不得不在宦官之外寻找助手。皇帝往往找一些比较亲近或者比较信任的官员，形成一个非正式的顾问机构，帮助他处理政务。这个机构也被称为“中朝”，与朝廷的正规政务机构“外朝”相对，因此经常出现中朝决策、外朝执行的局面。
明代的内阁在初期也是皇帝的非正式的顾问机构，与以前的尚书、中书、枢密等性质相似。之后，内阁逐渐成为正式的机构，但其主要任务仍然是为皇帝提供咨询，协助皇帝处理政务。明代初年皇帝经常参加内阁的集议，但自成化以后就基本上不参加了，只有孝宗还偶尔召见阁臣。(48)皇帝既然不参加，阁议就由首辅大学士来主持。
在明代，章奏的转呈与皇帝的批答乃至于最后发抄生效，都必须经过内阁。内阁进行票拟时，阁臣要集议(即阁议)，形成共识。(49)自英宗之后，皇帝怠政普遍，内阁的票拟成为皇帝决策的最重要依据。皇帝对阁臣票拟的意见一般都接受，按票本批红。如果票拟的意见与皇帝相左，阁臣可以坚持阁意，执奏不改，或就不予拟票，奏寝其事。虽然内阁票拟须经皇帝批红方能成为决策，但没有内阁票拟的中旨传出被视为不符合程序，六科可以封驳。(50)因此在某种程度上说，皇帝只是执行了阁议的决定，(51)即如嘉靖时孙懋上疏所言：“虽陛下圣意自所予夺，亦必经由内阁议而后行。”(52)
由于有了阁议机制，明世宗虽多年不上朝，也还能相当有效地处理国务。明末大臣利瓦伊祯说：世宗“晚年虽不御殿，而批决顾问，日无停晷。虽深居渊默，而张弛操纵，威柄不移”。(53)沈鲤则说：
世宗皇帝深居静摄，始不面决政事，乃其时臣下之所禀承机务，无不振举者，则恃此章奏一脉，为可通君臣上下之情也。而国家大政事，即在此矣。夫章奏即政事，停章奏即停政事也，缓章奏是缓政事也。……虽深居大内，而章奏批答疾如风雨。其精神何尝一日不运于天下，故其时虽不面决事而庶政修举，亦自与临朝称制者不殊。兹所以无害于嘉靖中兴之治也。(54)
世宗也自称：“朕中夜之分亦亲处分，辅赞大臣日夕左右，未顷刻有滞于军机，而朝堂一坐亦何益。”他在深宫之中，不见大臣，除了非正式的报告(密疏)之外，没有其他信息来源，也无人和他商讨处理各种问题的对策，因此他处理国事只能主要依靠阁议提供的意见。
六 廷议：明代后期国家决策的新机制
中国向有“大事必集议”的传统，(55)即君主和大臣集体议论国事，以寻找解决问题的办法。秦汉时期已发展出了一套皇帝和羣臣讨论决策的机制，这种机制到了唐代更加成熟。(56)到了明代，洪武二十四年(1391)令：“今后在京衙门有奉旨发放为格、为例及紧要之事，须会多官计议停当，然后施行。”(57)又说：“朝廷有大政及推举文武大臣，必下廷议。”(58)“格”、“例”指制度、则例，制订和颁布格、例都是重大政事，而“紧要之事”则是临时发生的重大政事，因此大事需官员集议已成明确规定。
集议决策的形式有多种。到了明代，根据决策的内容、参与人员和集议地点的不同，集议有朝议、廷议、阁议、部议等形式。其中部议主要是六部将皇帝交付的有关本部的奏章，进行部内的讨论和议决，提出具体处理意见。阁议主要讨论超越六部和九卿职权所辖的政务，提出对策。大致而言，阁议讨论的是国家日常政务中出现的问题。更为重大的决策则须提交廷臣集议，即朝议、廷议。所有这些集议的结果都需上奏，由皇帝裁决。
在帝制时期，中国皇帝会见羣臣的方式大体有两种，一种主要是礼仪性的，即皇帝在元旦、冬至等节日大会百官、诸侯和外国使臣，受他们的朝贺，称为“大朝仪”或“朝贺”。另一是公务性的，有国家大事，皇帝召集重要官员在朝堂开会讨论，也称为朝议或者“常朝”。朝议有很多类型，如廷议、朝议、中外朝议、二府议、三府议、有司议和专题会议等。(59)
明代的常朝是日朝，包括早朝和午朝，“早朝多四方所奏事，午后事简，君臣之间得从容陈论”(60)。明代日朝制度有两次大的变化。第一次在宣德十年(1435)正月，英宗即位，时年仅九岁，不能整日上朝，于是停罢午朝，同时简化早朝奏事程序。景泰时虽然一度恢复午朝，但时辍时复，以后午朝基本不复存在。第二次在隆庆六年(1572)五月，神宗即位，内阁张居正等人以“圣龄冲幼”为由，对早朝制度进行变动，减少早朝的次数，定为每逢三、六、九日上朝，也就是从每月每日上朝改为每月上朝九次。这一新规定一直延用到明末。
在传统上，听朝(即上朝理政)是皇帝必须履行的责任。(61)但是正统以后，皇帝很少上朝，日朝制度名存实亡。不仅如此，即使上朝，皇帝也往往只是处理几件事而已，(62)因此皇帝上朝所起的实际作用很有限。
大致来说，到了明代中后期，朝议已主要作为一种礼仪，对于国家决策作用不大。嘉靖元年(1522)，王鏊上疏批评朝议的弊端说：
君臣相见，止于视朝数刻；上下之间，章奏批答相关接，刑名法度相维持而已。……国家常朝于奉天门，未尝一日废，可谓勤矣。然堂陛悬绝，威仪赫奕，御史纠仪，鸿胪举不如法，通政司引奏，上特是之，谢恩见辞，惴惴而退，上何尝问一事，下何尝进一言哉？(63)
廷议亦称会议，本是朝议的一种，二者之间没有多大差别。明代前期皇帝常常会见朝臣，每有大事，皇帝就召集并主持大臣集议。选官、发兵、赈济、赏赐、免粮、宥罪等事，皇帝都亲自参议决定；(64)立太子、议帝后谥号、定都等事的集议，皇帝也参加。集议的参与者除皇帝外，其他人员不固定。人数众多时不下百人，(65)人数少时仅有几人。(66)明代中后期皇帝很少见大臣，凡朝廷大政事必令廷臣会议，然后请旨定夺，成为皇帝不参加的廷议。这种廷议有如下主要特点：(67)
第一，与部议、阁议不同，廷议讨论的都是军国大事，即“大事廷议，大臣廷推，大狱廷鞫”。(68)明世宗刚即位，夏言即上书请世宗“日视朝后，御文华殿阅章疏，召阁臣面决；或事关大利害，则下廷臣集议”。(69)由此可见，那些“事关大利害”的问题是廷议讨论的主要内容。
第二，在廷议中，相关事项需议而后决。参加者可各抒己见，相互辩论。对讨论的问题出现不同的意见，须“从众议之多者”，有时还须投票表决。投票要记名，(70)所投之票为“格纸一页，首定书官衔、名氏。空其下方，令其于所应议事务，各自书应行应止缘由。如以为应行，要详书何以见应行，如以为应止，要详书何以见应止。各出己见，勿相同谋”。(71)
第三，廷议通常是“月一集议”，但如有要紧事，随时请旨举行。(72)廷议的地点在端门左侧(即阙左门，俗称东阁)，自万历后期开始，改在中军都督府。由于有固定的日期和议事场所，有自己的议事规则，参加人员亦有规定，因此可以说是一个正式的机构，尽管尚未完全定型。
第四，廷议的程序在明代发生了很大变化。明初廷议由相关之部的尚书主持，该部侍郎宣布议事内容，参加人员各陈其见，议事完毕，由该部尚书汇总结果，让参加人员签名，然后上奏皇帝。由于参加人员对所议事项的情况不了解，因而议论时往往提不出具体意见。正德、嘉靖时期，对廷议的讨论办法作了改进，改为在廷议举行之前，由主管各部先将所议事项及时间写成揭贴，通知给参加廷议的有关人员，成为一种制度。(73)廷议之日，由相关部的尚书主持，侍郎宣布议事内容，听与议者发言。议事完毕后，由侍郎拟稿，经誊清后，与议者署名，然后封进。(74)
第五，参加廷议的具体人数，因讨论问题的不同而多寡不一，或十数人，或数十人，有时则多达百余人，(75)都大大超出参加阁议的人数。同时，参加廷议的还有科道官。(76)科道官以正、从七品的低品秩参与廷议，扩大了廷议的参与羣体，使之不局限于高级文官的范围。天顺五年(1461)，应李贤之请，阁臣不再参与廷议。(77)自此以后，阁臣例不参加廷议，以避免影响参加廷议者充分发表意见。
第六，廷议讨论的议题，涉及皇室事务者，大多是皇帝提出；而涉及军国大事者，则大多是臣下提出。(78)到了明代中后期，臣下提出的议题不仅是军国大事，而且也越来越多地涉及皇室事务。(79)
第七，皇帝可以对廷议发表自己的具有倾向性的意见，但其意见并不一定会得到廷议的认可，因此廷议结论与皇帝意见相违之事屡见不鲜。当廷议参与者达成一致意见时，皇帝通常批准执行。若是意见出现分歧，皇帝从提出的几个方案中采择一个。如果廷议结果与皇帝的意志相违，皇帝通常发下要求重议，或者不批覆，即史书常见的“留中不发”，有时也会否决。
最后，阁议和廷议的结果，经皇帝批红后，还要经过科道的审核。六科每天派员去会极门领取皇帝的诏旨和批覆的章奏，经审核无误，方抄发有关衙门。“诏旨必由六科，诸司始得奉行，脱有未当，许封还执奏”，(80)因此科道驳正批红中的违失是其职责。(81)“其有不便，给事中驳正到部，谓之科参。六部之官无敢抗科参而自行者”。(82)在明代后期(特别是万历朝)言路横恣，“当事大臣莫敢撄其锋”。(83)几乎所有阁臣都未能逃过科道官的攻击，大部分首辅最终被科道官逼下台。(84)甚至有廷推出来并得到皇帝批准入阁的高官，一旦得罪科道官，即不敢就职。(85)在此情况下，阁臣在进行票拟时也不能不有所顾虑，不敢过分迁就皇帝的意思。(86)科道官参与廷议，又对批红进行审核，如果科道官认为皇帝的决定不符合廷议的结果，可以公开表示反对。(87)因此，廷议决策更加公开化。
上述廷议机制的运行情况，可以隆庆和议及王阳明从祀孔庙两个议案为例见之。
(一)隆庆和议
明朝建立后，蒙古一直是主要的威胁，因此如何处理和蒙古的关系是明朝国家的大事。隆庆五年(1571)，边将王崇古上疏请求同意俺答通贡与互市。穆宗接到王崇古的奏章后，下廷议讨论此事。此次廷议由兵部尚书郭干主持，定国公徐文璧、吏部左侍郎张四维等二十二人以为可；英国公张溶、户部尚书张守直等十七人以为不可；工部尚书朱衡等五人以为封贡便，互市不便。结果，通贡因赞成者比反对者多十人而通过，互市则以二十二人赞成、二十二人反对形成僵局。郭干因“淆于羣议，不知所裁，姑条为数事以塞崇古之请，大抵皆持两端”。穆宗“以为未当，令部臣更议以闻”。之后，由于多数人赞同通贡互市廷议结果，大学士李春芳等面奏北虏封贡事宜，具言“外示羁縻，内修守备之意”。穆宗回复说：“卿等既议允，当其即行之。”(88)这个结果送交内阁，经内阁票拟实施办法，皇帝批红，从而形成决策。
(二)王阳明从祀孔庙
在明代，从祀孔庙是一件大事。(89)因此之故，“终明之世，从祀者止守仁等四人”。(90)其中王阳明于万历十二年(1584)获得从祀孔庙，是明代思想文化史和政治史上的大事。由于王阳明在当时是具有高度争议性的人物，因此他从祀很不顺利，经历了十八年中三次大规模的廷议之后纔最终获得成功。(91)
万历十二年的廷议由礼部尚书沈鲤主持，提出的从祀人选有王守仁、陈献章、胡居仁、吕楠、蔡清、罗伦六人。沈鲤详细记录了当年十一月十五日廷议的情况：
与廷议者共四十一人，除注有原疏外，内注胡居仁从祀者二十五人，注王守仁、陈献章者俱十五人，蔡清五人，罗伦二人，吕楠一人。惟居仁则仍有专举，且无疵议。在石星则议王守仁、陈献章不宜立门户讲学。在丘橓则议守仁乃禅家宗旨。在吏部右侍郎王家屏则又谓从祀重典，非真能信今传后者未可轻议，非真见其能信今传后者亦未可轻议，若使今日议入，他日议黜，恐反为盛典之累，故未敢遽拟其人也。臣等反复参详，看得从祀一事，持久不决，必烦廷议者，则以在廷之臣可以尽天下之公议，而众言佥同，人品自定，所以要之于归一之论也。今与议诸臣举从祀者，莫不以胡居仁第一，即有次及居仁与其不举者，亦毫无异议。(92)
谈迁《国榷》记下了王家屏接着说的话：“臣等裒众论较量其间，惟胡居仁绝无訾及。……守仁、献章皆豪杰之士，但诸臣与者十三，否者十七，甲可乙否，请姑已之，以俟论定。”(93)
从上述记载中可见，在这次廷议中，与议者共四十一人，其中赞同胡居仁者二十五人，即在与议者中已过半；赞同王守仁和陈献章者都为十五人，占与议者的36%，其余三人则赞成票更少。因此胡居仁顺利通过廷议，获得从祀的资格。王守仁和陈献章得票率仅为三分之一强，主持此次廷议的礼部尚书沈鲤及吏部右侍郎王家屏也都反对陈、王二人从祀。廷议结果提交内阁，在内阁首辅申时行的支持下，陈、王得到神宗的批准，最终得以入祀孔庙。由此可见，虽然最后结局是神宗采纳内阁首辅和阁臣的意见而否定廷议关于王、陈两人不得从祀的结果，但这也出于特别的原因。王阳明在当时影响巨大，(94)其从祀有社会舆论的强大支持。神宗在廷议争执不下的时候，采纳少数派的意见，批准王氏从祀，也可以说是顺应民意，并非蔑视廷议结果。
由上分析可见，廷议到了明代后期已制度化，成为国家决策制度的核心。廷议使得国家决策具有相当程度的公开性、透明性和民主性，从而也获得更多的合理性。
综上所述，我们可以得出这样的结论：
第一，圣裁是皇帝的个人独断，是传统的君主处理国事的决策方式。
第二，阁议是一个小范围的高级廷臣的集议，是主要处理日常政务问题的决策方式。
第三，廷议是一个较大范围的廷臣集议，是处理军国大事的决策方式。
七 谁决策：明代国家决策活动的主要参与者
明代后期的决策方式有圣裁、阁议和廷议三种。这三种方式的参与者分别是皇帝、阁臣和一定范围内的廷臣，因此可以把这三种人视为三种决策主体。现在我们就来看看这三种决策主体参与者各有的特点。
1.皇帝：皇帝本人当然是最重要的决策者，但是这里所说的“皇帝”并不只是其本人。明朝中后期皇帝主要通过批阅奏章处理国事，而这项工作又常常依靠司礼监代劳。司礼监有提督太监一员，掌印太监一员，秉笔太监、随堂太监五至七名，均为正四品。司礼监的主要职责是代皇帝批答奏章，传宣谕旨，并且代皇帝在文书上加盖印信。到了嘉靖朝，皇帝在司礼监太监中选择固定人帮助批红，即专职的秉笔太监。秉笔太监的权力安排，与内阁大学士相当。
2.内阁：明太祖废除丞相职位后，内阁成为帮助皇帝决策的主要机构。内阁肇建于永乐年间，正统七年(1442)文渊阁成为内阁专有官署，标志着内阁由临时性的机构过渡为永久性的机构。随后，内阁的工作职责和内部组织逐渐制度化。票拟在正统年间形成定制，首辅也于嘉靖朝制度化。票拟制与首辅制的确立，标志着内阁制度化的完成。在此过程中，内阁权力逐渐加大。到了嘉靖时，张璁公开说：“今之内阁，宰相职也。顷来部院诸臣，有志者难行，无志者令听，是部院为内阁之府库矣。”(95)首辅也被称为“相公”、“首相”、“元辅”。张居正也认为自己“所理者，皇上之事也；所代者，皇上之言也。……学士之职，久之一宰相也，有其实而不居其名，操其权而不任其责”。(96)然而，明代内阁不像前代丞相有直接的行政指挥权，其主要职责是“掌献替可否，奉陈规诲，点检题奏，票拟批答，以平允庶政”，“主票拟而不身出与事”。(97)明代内阁无定员，内阁大学士多至七八人，少则三四人或二三人，(98)有时甚至只有一人。(99)他们通常只处理日常政务中的决策问题，而军国大事的重大决策则需要通过廷议来进行。
3.廷议：参与廷议的廷臣，人数和身份都因所议问题的不同而异。就人数而言，或十数人，或数十人，有时多达百余人。就身份而言，如果是大事，通常为六部尚书、都御史、通政使、大理卿及六科给事中、掌道御史等，因此廷议的主要参与者为九卿和科道官。
因此，明代后期国家决策的主体有皇帝、内阁和廷议，参与者分别是皇帝(以及司礼太监)、阁臣、九卿和科道官。下面，我们来看看这三者的参与者有何特点。具体而言，什么人能够得到这些职位？他们是通过什么程序而成为参与者的？
1.皇帝(以及司礼太监)
明代皇位继承人的选择不以德行、能力作为评价标准，而是严守嫡长子继承制度，“无嫡立长”、“兄终弟及”的原则得到坚决执行。(100)明代皇帝子嗣不广，(101)这进一步限制了皇位继承人的选择范围。只要是皇帝的嫡长子(在一些情况下，甚至只要是活着的皇子)，不论其各方面条件如何，都有可能成为皇帝。因此皇帝实际上是一个极少竞争甚至没有竞争的职位。
司礼太监因为要为皇帝整理文札和批写文件，因此大多有在内书堂学习的经历。被选中的年轻宦官在内书堂学习，为期一般三年左右，主要学习读、写，主要教材是《百家姓》、《千字文》、《孝经》、《大学》、《中庸》、《论语》、《孟子》及《内令》等，(102)因此只是最起码的启蒙教育。内书堂训练完成后，其中一些被任用为写字官，其工作是誊黄书写。经过写字官历练后，其中一些又可升迁到监、司、房、局中掌司、掌印。这些人中，少数后来被选用为文书房官，其头目即司礼监大太监。这个过程通常需要十多年。(103)
2.阁臣与九卿
阁臣与九卿都是高级文官，要获得这些官位，必须具有一定的资格。
明代选拔官吏的办法有多种：
任官之事，文归吏部，武归兵部，而吏部职掌尤重。……选人自进士、举人、贡生外，有官生、恩生、功生、监生、儒士，又有吏员、承差、知印、书算、篆书、译字、通事诸杂流。进士为一途，举贡等为一途，吏员等为一途，所谓三途并用也。(104)
明世宗将这三途简化为“科举、岁贡、荐举”。(105)正统以后，科举成为进入官场的正途。“至弘、正后，资格始拘。举、贡虽与进士并称正途，而轩轾低昂，不啻霄壤”；“嘉、隆以来，制科益重”。(106)其结果是在选用官吏时，特重科举，京官六部主事、中书、行人、评事、博士，外官知州、推官、知县，由进士选。外官推官、知县及学官，由举人、贡生选。(107)
随着选官制度的发展，学历资格的门坎越来越高。自天顺二年(1458)起，阁臣和礼部尚书、侍郎等职位，只有进士有资格入选。九卿选用所需的资格也基本相似。(108)大体而言，明代中期以后，仕途尤讲资格，进士独占鳌头，把持着诸多清要之职。(109)
由此可见，到了明代中后期，能够入选阁臣和九卿的官员，基本上只限于进士出身者。除此之外，还需要相当的官场历练。对于阁臣和部分尚书而言，这种历练主要是入翰林。自天顺朝始，“非进士不入翰林，非翰林不入内阁。南北礼部尚书、侍郎及吏部右侍郎，非翰林不任”。(110)
不仅学历和历练的门坎越来越高，而且嘉靖六年以后，致仕大臣“非奉旨不得径推”，(111)勋臣不得作为阁臣人选。(112)因此，资格的要求使得非进士出身、未入过翰林的人，很难入选为阁臣和九卿。
3.科道官
明代科道官人数总的说来在二百人左右，是京官中一个特别的羣体。
科道官品秩不高，大多为七品，不属高级文官，但其选官资格也与阁臣、九卿大体相同。明初科道官任用不拘资格，自宣德后期起，科道官选用越来越集中于科举出身者。成化六年(1470)定：“凡以科目进身，历任三年者，不限内外，通选御史。”(113)即使是科举出身，资格也被提得越来越高。“凡给事中(有缺)……止于进士内年三十以上者考选奏补”，(114)御史则“年三十以上，五十以下，进士、举人出身，历仕三年之上”者始授之。(115)至于举人，则需要更长的官场历练。(116)到了晚明，陆世仪说：“旧制：给事御史，以进士、举人、教官等项除之，后又以行人博士、中书及行取推官、知县充之；弘治中，又以助教、教官兼选；嘉靖中，犹令行取推官、知县、进士三分举贡，一分考选；今则惟以进士选矣。”(117)因此举贡出身的推官、知县，虽可参与科道官行取，但中选机会不大。(118)可见，科道官要求高学历和一定的基层官场任职的经历，同时年龄也有限制。
由此可见，明代选官制度的发展趋势，是对候选者的学历资格要求越来越高，以至到了非进士不得任阁臣、九卿和科道官的地步。这种进入门坎的提高，大大限制了皇帝对担任上述职位的官员选拔的干预，也杜绝了权贵之家子弟对这些官位的觊觎。
士人取得必需的资格后进入仕途，经过相当时间的历练和制度化的铨选，达到相应的标准后，还必须经过廷推，方能够成为阁臣、九卿。科道官选任不需廷推，另有考选。下面，我们先看科道官的考选。
明初科道官的选拔，有皇帝直接简用和大臣推荐两种方式。但到明中期以后，这两种方式都逐渐不用，考选成为主要方式。考选是临时性的考试，由吏部和都察院掌管。考选的程序为：先由九卿、阁臣及现任科道官先期察访，按照科道官的条件，提出访单，吏部和都察院根据访单情况，将候选人序为等第。然后由吏部会同都察院考选，“或策以时务，或试以章疏，议论正人”，(119)最后由吏部和都察院共拟名单，呈皇帝批准。考选后授职由吏部、都察院协同注拟，优者授给事中，次者授御史，又次者以部曹用，试职一年后始实授。在考选中，进士出身的知县、推官、教官进入科道的比重越来越大，这种外官内迁的途径称“行取”。除了考选，还有庶吉士改授和翰林兼、改科道者。(120)此外，明朝还规定“大臣之族不得任科道，僚属同族则以下避上”，(121)不得一家数人任科道。(122)“父兄现任在京三品大臣，其子弟为科道言事官者，俱改任别衙门，照例循资外补”。(123)嘉靖九年更定科道官“凡回避者，不得改翰职”。(124)由此来看，科道官的选任十分严格并已制度化，排除了皇帝和权贵任用私人的可能。
阁臣和九卿(正副职)都是高级文官。依照明代的规定，“内阁大学士、吏部尚书，由廷推，或奉特旨；侍郎以下及祭酒，吏部会同三品以上廷推；太常卿(正三品)以下，部推；通、参以下，吏部于弘政门会选；詹事由内阁；各衙门由各掌印；在外官，惟督、抚廷推，九卿共之，吏部主之。布、按员缺，三品以上官会举”。(125)大致而言，担任这些官职的官员选用方式有特简、阁推和廷推三种。
1)特简：即皇帝特旨任命阁臣。
明代前期选用阁臣，只皇帝特旨即可，即如杨一清所说：“自古天子择宰相，宰相择庶僚，故我朝内阁迁除，皆从中特降手敕。”(126)王世贞总结说：“弘治乙卯以前，内阁大臣皆特简，不从廷推。”(127)据统计，自弘治八年(1495)开始廷推阁臣，到正德时共新任命阁臣十二人，只有费宏、靳贵等少数几人是由廷推入阁。嘉靖时共新任命阁臣二十余人，也只有翟銮、张治、李本等几人由廷推入阁。隆庆时共新任命阁臣五人，都是由特简入阁。因此万历以前，入阁多由特简，故万历六年(1578)，张居正说：“查得先朝简用阁臣多出特旨，间有下部会推者。”(128)
九卿选拔情况亦然。成祖擢蹇义、金忠、夏原吉、黄福等为尚书，宣宗任胡濙、郭琎、王骥为尚书，都是特简。英宗朝九卿的任用，仍然是或由大臣个人推荐，或由吏部与大臣荐举。(129)
皇帝特旨任用官员，弊端十分明显。皇帝个人识别人才的能力有限，又与外界隔绝，对官员的才干难有多少真正的了解，因此难免凭一己之好恶来选用，具有很大的盲目性和随意性。(130)
2)阁推：由阁议推举提出人选，再由皇帝认可。
由内阁推举而选用阁臣和九卿，始自正统朝。英宗年幼即位，政务多委阁臣杨士奇、杨荣、杨溥裁决，阁臣选任亦由三杨推荐，(131)英宗点用。天顺时，大臣进用多由阁臣操持，皇帝予以裁决。万历朝的张四维、马自强、申时行等人，也都是由内阁推举而入阁。
通过阁议来选用大臣，比皇帝特简要好一些，但是问题依然不少。如果阁臣(特别是首辅)奸佞或者柔弱，一味顺从希旨，那么就与皇帝自行选用大臣无异，不仅很难物色到合适的人来担任官职，而且往往成为奸佞贪鄙之人的进身之阶。(132)同时，内阁推举重要职位的人选，有结党营私之嫌。因此之故，明末士大夫们往往认为这种选任阁臣和九卿的方式是“私荐”，是不可取的。万历四年(1576)，内阁推举张四维入阁和推举张瀚为吏部尚书，御史刘台即上疏弹劾首辅张居正：“祖宗朝，用内阁冢宰，必由廷推，今居正私荐用张四维、张瀚。……祖宗之法如是乎？”(133)
3)廷推：也叫会推、会举，是由廷议推选出人选，再由皇帝从中挑选点用。
廷推是廷议在选用高级官员时的运用。廷议所议之事中有“议大臣”的内容，因此高级官员的进用、改调及罢黜也属廷议的议事范围。(134)弘治八年(1495)，内阁缺员，孝宗命吏部仿照廷推其他大臣的方式廷推阁臣。于是吏部会同六部、都察院、通政司、大理寺及科道官推举出吏部尚书耿裕、礼部尚书倪岳、礼部左侍郎兼翰林院侍读学士李东阳、吏部左侍郎周经、礼部右侍郎傅瀚、詹事府詹事兼翰林院侍讲学士谢迁六人，孝宗点李东阳、谢迁二人入阁，由此开创了阁臣廷推的先例，但是廷推此时尚未成为制度。到了成化朝，情况发生变化。成化元年(1465)四月，“廷推兵部侍郎清理贴黄，以(岳)正与给事中张宁名并上”；(135)同年，“兵部尚书王竑荐张宁、岳正，九卿会推用之”。(136)这是明代九卿廷推的首例。由此推知，廷推大约始于成化元年。廷推之所以在此时形成制度，主要原因是廷议制度日益成熟，所议内容可由政事扩及人事。(137)自此以后，廷推遂成为成例，“宪宗纯皇帝以来，始不召见大臣面议，止令吏部会推才望相应者二三员，疏名请旨。……此又上合'虞舜命官，必资四岳，询谋佥同’之意也”。(138)到了万历朝，廷推已成为阁臣选用的主要方式。
廷推的对象有阁臣、尚书、侍郎、都察院都御史、副都御史、佥都御史、通政使、大理卿、祭酒、总督和巡抚等大臣。上述职务出缺时，即进行廷推。
正德时，胡世宁撰《官人则例》，详细列举了明代中期官员任命的基本原则和程序。其中高级文官的情况如下：
a.内阁三员或四五员，旧当寅亮辅弼之任，今又总裁六部而议其进黜，职任至重，遇缺宜斟酌。先朝李贤等事例：于六部尚书、左右都御史中取其才望出众，练达事故，公忠体国，知人有容者推补。
b.两京六部尚书、左右都御史约共十四五员，为一等，有缺官于在外行事右都御史及两京左右侍郎、坐堂副都御史共二十四五员内推补。
c.两京六部左右侍郎、坐堂副都御史、在外总制、总督等项右都御史，约共二十四五员，为一等，有缺，宜于两京大理寺卿、坐堂佥都御史、府尹、詹事、学士并在外各处巡抚、巡视南京管粮副佥都御史、十三布政司左右布政使共四十余人内推补。
d.辽东、蓟州、宣府、大同、山西、延绥、宁夏、甘肃、陕西、四川、贵州、云南、两广、郧阳、南赣、保定、河南、山东、湖广、江西、淮凤、苏松各边腹巡抚并巡视河道御史共二十三员，为一等，此等官最要得人，最宜久任。……今此等官宜于两京各寺卿、少卿、大理寺丞，年深出众给事中、御史、郎中，在外右布政使、按察使、左右参政，年深兵备副使，上等知府内推升。……先必如此广推，方能得人，后必如此重擢，方能久任，久任方能修葺得边疆完固，抚治得百姓安乐，以为国家久安长久之计。(139)
在资格符合的候选人中，何人可以出任上述职位，都需经廷推。(140)到了明代后期，这已成为制度。明末孙承泽对胡世宁的《官人则例》评论说：“吏部之政，大约尽之端敏(即胡世宁)列款中。万历朝四名冢宰陆公光祖、孙公鑨、陈公有年、赵公南星，一切措施要不出此。至万历二十一年，孙冢宰丕扬始行签法，崇祯二年，王冢宰始用品级考，铨政坏而明衰矣。”(141)
廷推的参与者主要是九卿、三品以上文官、佥都御史、祭酒以及科道官，但因廷推对象的职权与地位不一，参与者亦有差别。万历十九年(1591)吏部尚书陆光祖说：“祖宗定制，凡大臣员缺，吏部与九卿会推，请旨简用。至推吏、兵二部尚书、各边总督及内阁大臣，则九卿之外，复益以六科十三道。”(142)万历二十六年以后，凡廷推大臣，科道与九卿都参加。廷推事宜一般由吏部尚书主持，若遇尚书悬缺，则由吏部侍郎主持。(143)
廷推活动颇为隆重，被称为会推大典。每逢大臣出缺，吏部“具本题知。本下，拟日会推。先一日具知帖，书各堂上官衔与姓，照序东衙门一张，西衙门一张，若五府、科道与推者，另具五府一张，科道各一张，各差官尽知。至日早朝退，赴东阙门里，有五府，科道者于墀内序立，如常班分东西相向，科道北向，主事执说帖向上。念毕，本堂举堪任官对众论定，郎中执堪任帖，向上书毕，俱退立原所。若五府，科道不与者，各堂上官倶入宴房内对立，念说帖毕，即各序坐论定。郎中入，照前书。与推官各于稿簿书一'题’字，本部依序具题。每缺，正陪二员”。(144)万历中，户部尚书赵世卿在谈到廷推的成规时说：“国家大臣员缺，例用九卿会推。其推时，有立有坐，凡阁臣、冢宰、大司马、总督，则立推，凡列卿、长贰以及巡抚，则坐推，皆由铨臣程量资俸，斟酌才品，宣言于诸臣，而后诸臣参其可否。”(145)
廷推之法在万历朝发生了颇大变化。万历以前，阁臣可以参加廷推。(146)到了万历初期，阁臣已不能参加廷推，因此首辅申时行只能密荐阁臣。尔后赵志皋任首辅，“每廷推大寮，铨部必先诣政府询所欲用，公曰：'此天官冢宰之职也，无何敢预焉。’自是乃绝不预闻”。(147)朱赓任首辅时，情况越发如此。万历三十六年(1608)朱赓临终前奏言：“二十年前吏部会推大臣，尚与阁臣商议。二十年后，绝不相闻。”(148)由此可见，到了万历中期，不仅是阁臣不能参加廷推，甚至连吏部尚书也不能在事前就廷推事与阁臣商议了，因此阁臣通过吏部尚书在廷推中发挥作用也越来越受限制。万历二十年，阁臣张位奏：“建议大僚缺，九卿各举一人，类奏以听上裁，用杜专擅。”此建议当即遭到吏部尚书孙鑨、兵科给事中史孟麟等人的强烈反对。孙鑨言：“廷推，大臣得共衡可否，此'爵人于朝，与众共之’之义，类奏启幸途，非制。”张位的建议得到神宗的同意，“诏卒如位议。自是吏部权又渐散之九卿矣”。(149)吏部由是丧失了预拟大臣人选的权力，徒存廷推主持者之名，由推者自举，吏部仅汇总其所举人选，呈报皇帝了事。(150)这样的做法使得廷推失去“众议佥举”之原意，因此受到一些人的批评。万历三十五年，户部尚书赵世卿等奏：“迩年以来，每直会推，吏部止传单纠众，至期则诸臣各举一人，自书其名，铨臣反引嫌避席，拱手受成而已。此近日创起新例也。”他说这种廷推方式“是臣等为主，吏部为佐。夫资俸才品，铨臣之所素习，臣等不过取办于临时，漫拟于浮见，而人执一意以挠铨臣之权，岂惟误铨臣，并误国事”！工科右给事中王元翰也上言：“九卿会推，各书所举，临时一揖，漠不相闻，监视科道随班画诺。不知谁为谁举，则安用会推也？”(151)到了天启五年(1625)，又基本恢复旧法。不过此时的廷推是吏部事先拟出大臣人选，与推者届时惟画诺而已。这种做法同样也受到指责。崇祯元年(1628)三月，明思宗从吏科都给事中魏照乘之请，令廷推之前吏部预拟大臣人选时，须与科道掌印官商议。此时李日宣为吏部尚书，“每遇会推，必先令选郎与掌科、掌道商妥，然后约会九卿上推”。针对思宗提出的在廷推出来的候选人中以枚卜的方式确定最终人选之举，李日宣提出：“所推之人，掌科必商之六垣，掌道必商之十三道，大家推敲，但有一不妥，臣部即不启事，从中酌定，不敢丝毫任意。”(152)
廷推时，一个出缺的职位一般需要推出两名或者更多的候选人。“三品以上九卿及佥都、祭酒，廷推上二人。阁臣、吏、兵二部尚书，会大九卿五品以上官及科道，廷推上二人，或再上三四人，皆请自上裁。凡尚书、侍郎、都御史、通政使、大理卿缺，皆令六部、都察院、通政司、大理寺三品以上官廷推”。(153)由于阁臣地位特殊，推选阁臣时，候选人常在五、六名以上。到了崇祯朝，廷推阁臣人选有时竟达一二十人乃至更多者。(154)不过一般而言，廷推阁臣人选通常以两员为额，即如孙承泽所言：阁臣例推二人，“若三四人至五六人，唯上命，乃其后制”。(155)
廷推出来的人选必须是“众论共与者”，而且还需经科道官审核。(156)吏部根据诸候选人的才具高低、资望深浅，依次书名于簿，同时注明他们的年龄、履历。(157)名书于前者称作正推，书于后者称作陪推。通常情形是一正一陪。与推者须在人选名簿上署名，名簿填毕，遂由吏部封进，皇帝定夺。皇帝一般是擢用正推人员，有时违背惯例，録用陪推，每每遭到舆论的谴责。被録之陪推或严守惯例，或慑于舆论的压力，大都不愿或不敢接受新职。(158)如果正推、陪推均不中帝意，皇帝可下令再推、三推，乃至四推，或者干脆停罢廷推，对所有人选都不録用。(159)获选的大臣在就任新职之前须赴阙面谢皇恩。万历中后期，神宗深居九重，不见大臣。新大臣均获准先就职理事，间或有新大臣为恪守朝章典制，便以疏谢权代面谢。(160)至此，廷推程序全部结束。
明思宗对廷推后确定人选的方式作了一些变更，即阁臣人选由廷推产生后，皇帝采用枚卜任官和召对命官的方法确定最终人选。枚卜任官即皇帝用占卜的方法从廷推举荐的人选中确定阁臣。(161)思宗这样做的本意是为了在确定阁臣时，免受来自各方面的影响，但这种方式弊多利少，因此很快就停用了。召对命官则是皇帝在廷推之后召见阁臣候选人，对答称旨者方可入阁。这两种方法都是在由廷推产生阁臣人选的前提下，皇帝确定最终人选的新尝试。不管通过这些方法是否能够确定最佳人选，但是都表明皇帝必须尊重廷推的结果，并且他做最终决定时也必须力求公正和透明。(162)
由上可见，廷推制的发展是一个长期的过程，经历了一个世纪的不断改进，到万历时纔成为一项比较成熟的制度。万历时的吏部尚书陆光祖在一份奏疏中指出：“夫爵人于朝，与众共之。……盖其任愈重，则举愈当公，询谋佥用，方敢推用，实所以广忠集众，而杜偏听之奸，绝阿私之患也。……臣愚以为会推大典祖制绝不可废，私荐内降，其端不可启。”(163)
相对而言，廷推是一种在一定范围内，通过公开、公正和公平的机制来选择官员的方式。这一点，可从万历三十五年廷推阁臣的情况清楚见之。五月己卯：
吏部同九卿科道会推阁臣，于慎行、赵世卿、刘元震、叶向高、杨道宾、李廷机、孙丕扬等七人。是日，九卿杨时乔、赵世卿等十人先集东阁，会议已定。顷之，台省入揖，索所推单。杨时乔举单传示毕，吏科都给事中陈治则顾谓同列曰：“公道犹不尽泯，廷机乃在推中。”刑科右给事中曹于汴遂言：“廷机弹墨未干，何为复列名乎？”诸臣争论良久。户部尚书赵世卿徐谓曰：“廷机任事，真操持洁，其品足重。虽言官风闻，吾辈奈何不举？”吏部左侍郎杨时乔亦曰：“吾与廷机南北相与久，知之最真，此举无有遗廷机者。”九卿皆云然。曹于汴独言：“廷机诚清品，然其人琐屑，褊无识度。既有繁言，何故举之？”九卿默然。御史叶永盛乃言：“天下岂有全人？李廷机清正二字，举朝所推，即有小失，何害其为君子？且姚、宋、杜、房以识度救时，而杨管以清正挽俗。古今并谈，何为不可？”诸臣皆心是之也。于汴复申前说，谓“如此，人言且益多”。陈治则因言：“如人言，则杨道宾亦有人言。谓一晋江害两晋江者。”众方未对，宋一韩遽称：“杨、李既俱有言，不如除去，改推如何？”于是日中矣，九卿相顾无适为改推之议者。叶永盛乃宣言：“众言淆乱，折于圣。今议既异同，当列名请上，奈何除去，使主上复有外廷之疑乎？”何尔健亦云：“三人占，当从二人之言。今推毂廷机者已十八九，奈何以异议为辞？”于是遂以原单黏簿次第画题去。是举也，九卿十人皆无异说，然于簿上不各书名，但黏公单具疏而已。科臣六人，陈治则、姚文蔚、邵庶、孟成已皆右廷机；曹于汴独谓不可，宋一韩从之。台臣三人，陈宗契议同于汴，而叶永盛、何尔健皆右廷机。先是，有旨谕吏部推用阁员，务折衷众议，以求至当。或非其人，科道官实时纠正，勿致点后方有繁言。于是曹、宋、王、胡相继疏上，排廷机者无有宁日矣。
丁亥，……会推疏下，点用于慎行、叶向高、李廷机三人矣，而辅臣疏未下。顷之，传谕辅臣曰：“朕览卿奏，忠爱详慎，具悉至意，诸臣已点用了。”……戊子，加于慎行太子太保、礼部尚书，叶向高、李廷机升礼部尚书，各兼东阁大学士。(164)
在此次廷推中，九卿、科道对李廷机的推举问题发生了激烈的争论，可见廷推并非流于形式。其次，虽然任用阁臣的最后决定权在皇帝手中，但廷推依然起着重大作用，皇帝并不能无视廷推的结果。(165)事实上，在许多情况下，廷推的目的本来就是为了防止皇帝任用私人。(166)
廷推在不断完善的过程中，获得越来越广泛的认可，形成了一种共识：“其任愈重，则举当愈公，询谋佥同，方敢推用。实所以广忠集众，而杜偏听之奸，绝阿私之患也。”(167)凡非经此途而任为阁臣、九卿及督抚等高官者，都会被舆论视为违制之举。在嘉靖初年的大礼议之争中，“会礼部尚书汪俊以争建庙去位，特旨用(席)书代之。故事，礼部长贰率用翰林官。是时廷臣排异议益力，书进又不由廷推，因交章诋书，至訾其振荒无状，多侵渔。书亦屡辞新命”。(168)吏部尚书乔宇针对此事，与九卿一同上奏：
陛下罢汪俊，用席书，谪马明衡、季本、陈逅，召张璁、桂萼、霍韬。举措乖违，人心骇愕。夫以一二人邪说，废天下万世公议，内离骨肉，外间君臣，名为效忠，实累圣德。且书不繇廷推，特出内降，此祖宗来所未有。乞令俊与书各仍旧职，宥明衡等，止璁、萼毋召。(169)
由此可见，未经廷推而特旨任命高官，被视为是“废天下万世公议”之举，“举措乖违，人心骇愕”。而经特简或者阁推而得官职者，往往也迫于舆论压力而不敢率然应命。
阁议参与者是阁臣，廷议的主要参与者是九卿。他们都是高级文官，获得相应的官位都需要经廷推。因此，阁议和廷议的参与者都是进士出身、经过多年官场历练、获得朝廷文官主流认可的官员。
八 孰优孰劣：三种决策机制的比较
在明代后期，存在圣裁、阁议和廷议三种国家决策的机制。这三种机制中，哪一种最优，哪一种最劣？作此判断，首先要比较这三种机制参与者的情况。
圣裁的参与者是皇帝以及其帮手司礼太监，他们一起构成圣裁这种决策方式的担当者。
关于皇帝，梁启超说：“余尝读史，汉以下历朝帝王不下数百人，而求其聪明睿知天下真主者，百中仅得一二耳。中材之君则百五六，庸劣之主则百九十矣。故天下百年而无十年之治。”(170)之所以如此，是因为皇帝在诸多方面“先天不足”。
除了极少数情况外，皇帝从出生起，一辈子生活在一个完全脱离社会的特殊环境中，这种环境对一个政治人物的成长非常不利。早在春秋时，鲁哀公就对孔子说：“寡人生于深官之中，长于妇人之手，寡人未尝知哀也，未尝知忧也，未尝知劳也，未尝知惧也，未尝知危也。”(171)《明史纪事本末》的作者谷应泰有感于明代历史教训，说得更加明白：“人主在襁褓，则有阿姆之臣；稍长，则有戏弄之臣；成人，则有嬖幸之臣；即位，则有面谀之臣。千金之子，性习骄佚，万乘之尊，求适意快志，恶闻己过，宜也！”(172)这种“先天不足”，在明朝皇帝尤为明显。
明朝皇帝还“后天不足”，即明朝皇储教育问题丛生。到英宗时，皇储学习实际上已逐渐成为句读之授，并且变成了一种仪式。(173)皇储学习时间非常有限，“东官讲学，寒暑风雨则止，朔望令节则止，一年不过数月，一月不过数日，一日不过数刻。是进讲之时少，辍讲之时多”。(174)因此这种教育出来的人，基本上只是能够读写而已。一些皇帝(如武宗、熹宗)甚至连这种起码的教育也没有很好地接受过。(175)即使是被认为文化水平较高的皇帝(如世宗、神宗)，所受的教育也很有限，(176)没有像一般士人那样有“两耳不闻窗外事”的“十年寒窗”的苦读经历。因此要他们每天大量阅读用典雅而古奥的文言写成的大量奏章，实在是过于难为他们了。
由于生活环境特殊，所受教育不佳，明朝皇子普遍素质低下，不知民间疾苦，不知稼穑艰难。这样的纨绔膏粱子弟，当然对军国大事不会有多少了解，其中不少人甚至讨厌政务，只想享乐。明朝“问题皇帝”数量之多，行为之怪，在中国历史上少见。(177)让这样的一些人来进行决策，怎么可能做出合理的决策？
由于骄奢淫逸的生活，明朝皇帝大多健康不佳。明朝十四帝，只有太祖一人活过七十岁，十四帝的平均寿龄仅四十二岁。由于疾病缠身，精力不济，自然难以指望他们努力工作。依照传统，皇帝必须每天上朝会见羣臣，退朝后还要批阅大量奏章，因此当皇帝是一份“苦差事”。但是做皇帝是“终身职”，没有退休之说。要一个人数十年如一日，兢兢业业，做好这份工作，鞠躬尽瘁，死而后已，是大多数人无法做到的。无怪乎即使是“明君”，在勤政一段时期之后，大多就“倦勤”了。此外，明朝多位皇帝登基时还是未成年人，(178)更是完全无能力主政。
明代皇帝往往依靠宦官作为进行决策的帮手。然而负此重任的司礼太监，基本上也只是受过起码的读写训练而已。至于其政治经验以及对社会、民生、国防等军国大事的了解与理解，更是非常贫乏与浅薄。由于后天扭曲的心理状态，他们的道德水平大都十分低下。(179)尤其须指出的是，由于其家奴身份和心理，宦官没有自己的人格，从某种程度上来说，只是皇帝的影子而已。因此由他们帮助皇帝进行决策，比皇帝自己好不了多少。一旦皇帝把权力交给他们，通常只会坏事。(180)不仅如此，宦官对皇帝有着巨大影响，(181)因此他们自身的缺陷也会影响到皇帝。
阁议的参与者是阁臣，阁臣到了明代后期都是经廷推出来的，虽然未必都是经天纬地之才，(182)但是至少都是当时政治精英的主流认可的人才。同时，在明代后期强大的舆论监视压力之下，那些人品、才干乃至私德方面倘有严重瑕疵的官员要获得阁臣这样的高位是颇为困难的。因此，通过廷推而被选用的官员，一般都是一时之选，即当时的精英。
从吴琦、洪早清、时亮、郭培贵等人对明代阁臣进行的量化研究可见，(183)明代阁臣绝大多数是进士出身，并且大多数有庶吉士或者翰林的经历。(184)因此，明代阁臣的“学历”之高，在世界政治史上罕见其匹。其次，明代进士中试平均年龄是三十二岁，而阁臣平均入阁年龄为五十五岁。(185)也就是说，在入阁之前，他们都有平均二十三年的官场历练，从而获得了相当丰富的从政经验和社会阅历。他们争取入阁，表明了其进取心和政治抱负。第三，除去非正常死亡者外，明代阁臣羣体的平均寿龄近七十岁，比当时的一般人活得长得多，这意味着阁臣的健康状况普遍较好。明代中后期规定的官员退休年龄是七十岁，(186)阁臣入阁平均年龄五十五岁，正是精力充沛、工作经验丰富的时候，对于从事国家决策这样的工作来说，应当是最佳工作年龄。第四，明代阁臣平均在阁年限为5.24年，工作时间并不太长，使得他们在内阁工作时，不易出现由于长期过劳而引起的“倦勤”。
廷议参加者中，九卿的情况与阁臣大体相近。他们都是进士出身(其中很大部分也有庶吉士或翰林经历)，在获得九卿官职之前经历了多年官场历练，获得这些官职也要经过廷推。六部尚书在位的平均时间为三年上下，(187)比阁臣短一些。
科道官也是廷议参加者。他们基本上也是进士出身，入仕后担任京官或者地方官相当长的时期，(188)经过选考，优秀者方能担任此职。科道官的年龄有限制，一般在三十岁至五十岁之间。(189)他们以正从七品的低品秩参与议政，即如赵翼所说：“官轻则爱惜身家之念轻，而权重则整饬吏治之威重。”(190)因为年轻气盛，加上位卑权重，因此尤为敢言，皇帝往往对他们也另眼相看，(191)常常予以宽容，(192)甚至“退让”三分。(193)胡世宁在谈论官员职责时说：“给事中、御史皆有言责，上而君身，朝政得失，下而臣僚，是非邪正，皆唯其所言是听。”(194)虽然他们品秩相当或相近于地方知县，但是政治能量却甚大。“凡大事廷议，大臣廷推，大狱廷鞫，六掌科皆预焉”，“有大政，(御史)集阙廷预议焉”。(195)凡国家的政治、经济、军事、外交、礼仪等大政方针，均有科道官参与讨论议决；一些重大的廷议活动往往由科道官发动。他们在廷议中十分活跃，有时甚至控制了廷议。(196)他们还往往带头抗争，不容皇帝破坏现行制度。(197)因此，相对而言，廷议参与者更为活跃，也更具独立见解。这是集体决策不可或缺的要素。
因此，从各方面情况来看，在圣裁、阁议和廷议三种决策主体中，廷议参与者最佳，而皇帝(以及司礼太监)最劣，应无可置疑。
其次，比较圣裁、阁议和廷议三种机制的实际的运行效果，以判断其优劣。
如前所述，决策是一个由三个阶段组成的复杂过程。在这三个阶段中的每一个阶段，都有大量的工作要做。在第一阶段，要把收集到的大量信息进行分析，去伪存真，做出取舍；在第二阶段，在第一阶段得到的可靠信息的基础上，考虑到各种可能性，制定出各种方案计划；到了第三阶段，则要根据对整个事态的把握，运用政治经验和智慧，对这些方案计划进行比较和分析，最后选择其中最有利者。首先看圣裁。很显然，上述决策选择超出了任何个人的能力。即使是最能干的皇帝，也无法靠个人的能力很好地进行决策。秦始皇、隋文帝都精力过人，非常能干，并且也都以勤政著称。但贾谊说秦始皇：“怀贪鄙之心，行自奋之智，……以暴虐为天下始。”(198)唐太宗也说隋文帝：“以天下之广，……岂得以一日万机，独断一人之虑也。且日断十事，五条不中，……以日继月，乃至累年，乖谬既多，不亡何待！”(199)可见这种个人独断的做法，绝非好的决策方式。明太祖极力揽权，但也承认：“天下之广，固非一人所能治。”(200)
皇帝决策不仅受个人能力的限制，而且其所处的地位也会为决策带来不利的影响。钱穆说：“由皇帝来当宰相，宰相废了，而宰相的职权则由皇帝兼。只是宰相做错了，须负责。皇帝做错了，可以不负责。”(201)一旦皇帝做出了错误的决策，无人能纠错，从而使得错误的决策延续下去。
因此，圣裁绝非好的决策方式，这一点，明人已看到。明初学者胡翰说：
人君兼天下之所有，以贵则天下莫与侔其势也；以富则天下莫与较其利也；以权则天下生杀之所由悬也。何求而不得，何为而不成？而必有待于贤者，知天下不可自用也。虽聪明睿智，一堵之外目有所不见，十室之间耳有所不闻，万均之重力有所不举，百工之事能有所不通。况天下，大器也；举天下之大器，重任也。(202)
明代中期学者丘浚更说：“人君以一人之身，居四方之中，东西南北，咸于此焉取正者也。一身之精神有限，耳目之见不周，人不能尽职也，事不能尽知也，故必择大臣而信任之，俾其搜访人才，疏通壅蔽，时加询谋，以求治焉。”(203)明代后期，穆宗登基，“初纳言官请，将令诸政务悉面奏于便殿，(骆)问礼遂条上面奏事宜。一言：'陛下躬揽万几，宜酌用羣言，不执己见，使可否予夺，皆合天道，则有独断之美，无自用之失。’”(204)皇帝必须“用羣言，不执己见”，裁决要“合天道”。换言之，皇帝应当听从臣下集议做出的意见，因此“宸衷独断”实际上已是形式。
到了明代后期，“宸衷独断”的决策方式已受到朝野广泛批评。万历时，高攀龙等人因批评首辅王锡爵而受到贬黜，给事中逯中立声援高攀龙说：“陛下怒言者，则曰'出朕独断’，辅臣王锡爵亦曰'至尊亲裁’。臣谓所斥者非正人也，则断自宸衷，固陛下去邪之明；即拟自辅臣，亦大臣为国之正。若所斥者果正人也，出于辅臣之调旨，而有心斥逐者为妒贤；即出于至尊之亲裁，而不能匡救者为窃位。”(205)朝野人士都认识到国有大事，皇帝应当与羣臣公议，进行决策，不可局限于皇帝及阁臣。例如在“国本”(立太子)的问题上，张纳陛公开批评神宗说：“今日之论(国本)，皇上止与锡爵一人议之，臣等不至病狂丧心，宁敢无言以负皇上？昔人有言：'天下事非一家私事。’盖言公也。况以宗庙社稷之计，而可付一人之手乎？”(206)
其次看阁议。阁议在一定程度上克服了皇帝个人决策的弊端。在大多数情况下，阁臣不止一人，他们可以相互交换意见，集思广益，形成共识。同时，阁臣的素质较高，从政经验较丰，因此他们得出的意见也肯定优于皇帝的意见。但是，由于阁臣人数较少，“集思广益”受到很大限制。有时内阁只有一位阁臣，实际上就成为个人决策，即如万历时沈一贯所言：“自有内阁以来，绝无一人独任之时。盖一人见识有限，精力有限，即光阴亦有限，故必合众人之力以为力，而后能兴发主上之事功，合众人之见以为见，而后能裨益主上之聪明。……当叔季多艰之秋，而欲责匡扶于一手一足之力，此必无之数也。”(207)同时，阁议的公开性较差，不可避免有“密室政治”色彩。在特定的条件下，“密室政治”可以提高决策的效率。但要做到这一点，参与者必须目标一致，彼此团结，领导者要倡导正反两方面意见的充分交锋，注重提醒参与者充分考虑各种利益的平衡，使密室的协商沟通得以充分地开展。(208)否则，密室政治往往走向反面。阁臣为了争夺首辅地位，往往勾心斗角，使用阴谋手段打击对手，从而削减了阁议决策的优越性。
阁议既然有“密室政治”的色彩，因此“密室政治”的正反两面的特点都不可避免。此外，阁议还存在一个难以解决的问题，即很难妥善处理和皇帝的关系。前代历史表明，皇帝的私人咨询顾问班子如尚书、中书、枢密等，后来都发展成为宰相。明代内阁的演化也有此趋向。首辅制出现后，首辅权力日增，以致有首辅为“真宰相”之说。这使得皇帝感到威胁，因此往往选用听话的人任首辅。虽然首辅人选需要经过廷推，但是皇帝在确定首辅人选方面握有最后的决定权，倾向于选择和皇帝的关系较密切的人做首辅。(209)首辅和皇帝的关系密切，皇帝就可以对阁议决策发挥较大的影响。万历初期，张居正在太后和冯保的支持下，作风强硬。他死后，神宗为了避免再出现这样的强臣，有意识地挑选一些“软熟”之人为阁臣，如申时行、王锡爵、沈一贯、赵志皋、方从哲等。他们对张居正的前车之鉴心有余悸，因此“有鸣豫之凶，而无干蛊之略。外畏清议，内固恩宠，依阿自守，掩饰取名，弼谐无闻，循默避事”。(210)沈一贯“虽小有救正，大率依违其间”；(211)赵志皋“为首辅年七十余，耄矣，柔而懦，为朝士所轻，诟谇四起”；(212)方从哲“性柔懦，不能任大事”。(213)张四维、许国、张位、朱赓等，也大体如此，“谓光明磊落有大臣之节，则斯人亦不能无愧辞焉”。(214)王家屏、王锡爵、沈鲤、叶向高等本是能为之臣，但在当时的政治氛围中，也不敢有违圣意。(215)由于内阁很难摆脱皇帝个人意志的影响，因此阁议做出来的决定，难免有顺从皇帝意志的倾向。
再次看廷议。廷议与阁议有重大的差别。廷议参与者人数较多，进行讨论的公开性与透明性较强，形成共识的方式比较民主，整个决策过程受到科道官乃至社会舆论的监督，因此也比较符合现代决策的原则。特别是在与皇帝的关系上，廷议更加异于合议。尽管在理论上，明代后期的皇帝对于臣下提出的任何决策建议和方案依然享有绝对的裁决权，但是在廷议机制中，皇帝的这种权力受到很大制约。
首先，到了明代后期，廷议的参与者不是皇帝所能选定的，而皇帝本人以及与皇帝关系密切的人(例如皇族、勋贵、宦官乃至阁臣)都不能参加廷议。因此在大多数情况下，皇帝无法干预廷议，更无法操纵廷议，只能通过一些官员施加影响，而在当时的“清议”强大的情况下，这些官员也往往慑于压力，不敢过分顺从皇帝的意思。
其次，皇帝对于阁议的结果可接受，亦可不接受，但是对于廷议的决议，态度则有所不同。虽然有些皇帝对廷议的结果持对抗态度(例如“大礼议”中的世宗)或者回避态度(如“立储议”中的神宗)，但这样做的政治代价很高。(216)除非迫不得已，皇帝也不愿使用这种方式。因此一般而言，皇帝否定廷议结果的情况并不常见。据林干的统计，《明会要》卷四五《集议》所载廷议件次共一百零一次，(217)其中有十三项被皇帝否决或不报，亦即廷议决议被皇帝否决的件次仅占廷议件次总数的八分之一强。而这十三项中，最多的是关于宗庙、典礼的事务，(218)从某种意义上可以说是皇室内部事务。因此林干认为：“似可认定：廷议议决的绝大多数事项都被君主认同，廷议具有较高的强制效力，正常条件下君主是接受议决结果的。”(219)张治安也列举了许多事例，证实在立储、建都、郊祀、宗庙、典礼、宗藩、民政、边事等重大问题的决策上，皇帝都接受了廷议的结果。(220)
因此我们可以说，以廷议为核心的国家决策机制，实质是把国家决策权从君主及其“私人”所组成的小圈子手中，转移到一个由代表主流社会的精英组成的羣体手中。这个羣体有以下特征：
第一，这个羣体的成员不是君主钦定的，也不是由血缘、族羣、地缘等关系决定的，而是通过一个相对公开、公平和公正的竞争机制选拔出来、具有较为广泛的代表性的政治精英。他们参与决策工作的身份不是终身的，更不是世袭的，而是依照一定规则进入和退出，不断流动的。
第二，这个羣体在决策时，不必完全仰君主的鼻息，可以相对独立地做出决定；做决定时，要遵从服从多数的原则。
第三，在这种决策机制中，君主从法理上来说依然具有最后的决定权，但事实上，其作用往往是象征性的。在一些场合，决策团体内部出现重大争议而难以做出决定时，君主可以出面进行调解，对各种势力进行平衡和调节。
第四，作为皇帝的私人代表的宦官，自明代后期起，一向受到各方面的抨击。不过，如果仔细来看，宦官对于真正的“军国大事”的干预并不很多，他们所干预主要是与皇帝和皇室有关之事。
由上面的比较可以清楚地看到：在圣裁、阁议和廷议三种决策机制中，圣裁最劣而廷议最佳。之所以如此，可以从现代决策学的观点来解释。如前所述，在复杂问题的决策中，由于个人能力有限，为了更好地决策，出现了决策者和决策分析人的分工，由二者组成决策单元。在明代前中期，皇帝是这个决策单元中的决策者，而阁议成员是这个单元中的决策分析人。但是皇帝絶非合适的决策者，而阁议也只是单纯的决策分析人。因此，面对晚明时期国内外出现的各种新挑战，这种决策单元是很难提供合理的对策的。而在此时期发展起来的廷议机制中，廷议成员不仅是决策分析人，而且在一定程度上也成为了决策者。这些廷议成员是当时社会精英的代表，他们受过最好的教育，具有丰富的从政经验，其背后是国内各主要利益集团。前面引用黑尧的话说到在“政策过程”中可能存在着“各种利益集团在政策过程中的影响和交易行为”。通过廷议，各种利益集团达成妥协，从而使得制定出来的方案能够为各方面都接受、从而得到精英集团广泛支持。比起皇帝或者几个阁臣在密室中制定的方案，这种方案应当是在当时的情况下可以选择的最佳行动方案。
通过以上论述，可以看到明代后期的国家决策有圣裁、阁议和廷议三种方式。这三种方式同时并存，都在发挥作用。三种机制之间存在什么样的关系呢？
从传统和法理上来说，皇帝可以自己(或者和自己的“私人”一起)进行决策，但更多的时候是依靠大臣来协助他决策。大臣只能做决策过程的前两个阶段的工作，而皇帝本人则在第三阶段发挥关键作用。(221)在此意义上，所有决策可以说都是“宸衷独断”。古人认为“贤君”应当“兼听独断”，(222)就是这种的决策方式的理想模式。明代有阁议和廷议帮助皇帝决策，但在理论上，阁议和廷议提出的方案都只是供皇帝参考，皇帝对任何决策都拥有最后的决定权。
阁议虽然只是为皇帝提供决策咨询，但实际上由于皇帝通常只是对阁议提出的建议进行取舍批覆，因此在某种程度上可以说皇帝决策受合议的左右。然而，阁议通常由首辅主导或者控制，而由于皇帝和首辅之间的权限不清，所以皇帝和首辅之间的关系也很微妙。如果首辅过于强势(例如张居正)，就会成为“真宰相”，使皇帝感到威胁；如果首辅一味顺从(如严嵩)，那么又不能真正起到为皇帝决策提供有用的建议的作用。
廷议和皇帝、内阁的关系也很复杂。到了明代后期，皇帝和内阁很难控制廷议，因此廷议与皇帝和内阁的冲突也越来越多。这表明了廷议这种决策机制正在日益摆脱皇帝意志的影响，朝着独立于皇权的方向发展。
因此，由于缺乏明确的权限界定，到了明代后期，圣裁、阁议和廷议三种决策机制之间尚未形成一种彼此协调工作的关系。它们同时都在运行，出现了一种脆弱的平衡。这种平衡很容易被打破，而一旦打破，就将导致政治危机。
纵观明代三种决策机制的消长，还可以看到：到了明代后期，皇帝在决策方面所起的实际作用越来越小，而廷议的作用越来越大，从而使得国家决策机制发生了很大改变。(223)
这三种机制的消长体现了在明代国家决策机制的演变过程中，决策过程的公开性、独立性和民主性都在增强。明代国家决策机制的演变所产生的廷议机制，反映了由传统决策方式向程序化决策方式的转变，因此是帝制中国政治史上一个重要创新。
但是，从这三种机制的相互关系可以看到：明代后期以廷议为核心的决策机制仍然是一个不成熟的制度。之所以如此，是因为圣裁、阁议和廷议三者之间的关系尚未能够明确界定，从而使得这个制度在实际运行中充满不确定性。
首先，这个制度未能妥善地确定皇帝在决策中的地位。由于最后裁决权在皇帝手中，如果皇帝不满意阁议和廷议结果，他可以否决。皇帝也可以通过各种方式，授意相关臣下，让他们在阁议和廷议中提出符合皇帝意思的议题或者人选并让其通过。(224)这种缺陷使得一些皇帝在一些事件的处理上可以绕开这种机制，实行“宸衷独断”。
其次，这个制度也未能妥善处理阁议和廷议的关系。一般而言，阁议通常负责“常事”的决策，而“大事”的决策则由廷议负责，但是这种分工并没有明确的界限。阁臣不能参加廷议，所以不应插手“大事”的决策。但是由于廷议参与者多，达成共识比较麻烦，为了提高决策效率，皇帝往往只依靠阁议来帮助决策。同时，一些阁臣因为与皇帝关系密切，往往也会依照皇帝的意思来插手“大事”的决策，或者阁议往往在皇帝支持下“越俎代庖”，讨论“大事”并向皇帝提出建议。这样就会导致与廷议的冲突。此外，由于阁臣不能参加廷议，廷臣(特别是科道官)又有批评阁臣的权利，因此彼此之间的关系很微妙。强势的首辅(如张居正)往往钳制言官，(225)弱势的首辅则又畏惧言官。(226)
由于这些缺陷，这种制度要能平稳运行，很大程度要取决于皇帝的作为。如果皇帝接受这种机制，把自己放在一个适当的位置，那么这种体制就可以比较妥当地进行；否则，情况就发生很大的不同。明代后期万历、天启和崇祯三朝的历史就证明了这一点。
通过以上分析，我们可以得出如下结论：
帝制中国的国家决策机制，在明代发生了重要的变化，发展为圣裁、阁议和廷议三种机制并行的复合机制。其中新出现的廷议，是一种比较公开、公平和公正的新机制，具有近代决策机制的若干重要特征。经过不断改进，廷议在明代后期日趋完善，在国家决策的形成中作用也日益重要，成为帝制中国国家决策机制发展史上的新事物。然而，由于妥善处理圣裁、阁议和廷议三种机制关系的手段尚未形成，这种复合机制在运行中存在诸多问题，未能成为一种更加有效的国家决策机制。
最后，我们回到西蒙关于决策的理论上来。他说：
一切行为都包含着对特殊的行动方案所进行的有意或无意选择：这些特殊的行动方案，是从活动者及他能影响、指使的人的一切具体可行的方案当中选择出来的。这裹的“选择”一词，没有任何有意挑选或精心选择的意思。它无非是指这样的事实，如果一个人按照某一特定的行动方案去行事了，那么，客观上还存在着被他放弃了的其他行动方案。在许多情况下，选择过程无非是一种已经构成了的反射行为，例如打字员敲下某个键，只是因为在要打印的字母和这个键之间，已经起一种反射关系。这种动作，至少在某种意义上来说是合理(意即指向目标的)，但却毫无深思熟虑的因素可言。
管理活动是羣体的活动。那种由一个人自己筹划、单独完成任务的简单情形，大家当然是熟悉的；不过，一旦任务变得复杂起来，变得需要几个人去努力完成，那种简单情形就不可能再维持下去了。在这种情况下，建立一个通过有组织的努力去完成集体任务的过程，便成为必要的了。
应当注意，管理过程是决策的过程：把组织成员决策当中的某些因素分离开来；建立一些规范的组织程序，用以选择和确定那些因素；就这些因素同有关组织成员沟通信息。
个人的决策自主权，有些被组织拿去了，而且被代之以组织的决策制定过程。组织替个人做的决策通常包括：(1)确定组织成员的职能，即职责的一般范围和性质；(2)职权分配，也就是确定由组织中的哪些人掌握替个人做进一步决策的权力；(3)为协调众多组织成员的各自活动，或出于类似的理由，对组织成员的自主抉择进行其他方面的必要限制。(227)
明代国家决策机制的演变，走的就是西蒙所描绘的这样一条路：由于皇帝个人无法进行合理的决策，因此需要建立一种组织为其工作。要这种组织很好发挥其作用，必须建立一些规范的组织程序，从而形成一种新的机制，即廷议机制。这种新机制形成后，就逐渐取得一种相对的独立地位，(228)而随着其发展，皇帝的决策自主权不断地被拿走。这种新机制具有更好的决策能力和效果，因此使得传统的“圣衷独断”机制逐渐变成过时之物。廷议制度的发展使得明朝的国家决策机制发生了很大变化，这个变化体现了由传统的决策方式向近代决策方式的转变，是传统中国政治史中的一个值得重视的重要现象。
近年来，学界提出了“明代后期中国向近代社会转型”的问题，并展开了热烈的讨论。(229)诸多学者都认为明代后期是中国传统社会向近代社会转型的开端。(230)政治体制的变化是社会转型的重要方面，国家决策机制又是政治体制的核心，因此值得我们在研究明代中国社会转型问题时予以高度重视。当然，“不识庐山真面目，只缘身在此山中”。要更好地研究明代国家决策机制的近代转型问题，必须找到一个对照物，一个在政治体制的近代转型方面相对比较成功的国家，进行细致的比较，纔能发现明代的国家决策机制的变化，是否真的体现了近代转型的趋向。在本文的姊妹篇中，我将以同时期的英国为对象，比较中英两国在国家决策机制方面的异同，从而对明代后期中国国家体制及其演变的特点得出更好的认识。