中联视点：宅基地房屋动迁利益分割实务分析
题问：宅基地房屋动迁，涉买卖或继承、离婚等情形时，动迁利益如何分割？
近年来，随着城市化进程的加快，征收集体土地所带来的宅基地房屋动迁利益分割问题（本文为了行文方便，不区分“征收”与“拆迁”，统一表述为“宅基地房屋动迁利益”），已成为宅基地房屋买卖纠纷的导火索，也是目前法院分家析产纠纷的主要案件类型。在宅基地房屋买卖案件、涉宅基地动迁利益的离婚案件、继承案件中，宅基地房屋动迁利益如何分割，往往是此类案件的争议焦点和核心问题。
而此类案件的处理首先需要确定动迁利益的总构成及来源，从而划分相关诉讼主体的利益份额。但目前关于宅基地房屋动迁利益构成的法律规定较为原则，且各省市、各地区甚至不同基地的规定各不相同，加上动迁利益涉及金额大、房屋权利主体复杂等因素，导致司法实务中此类案件处理难度较大。
笔者梳理了相关法律及各主要省市关于宅基地房屋动迁补偿的规定，主要以北京、上海地区宅基地房屋动迁利益分割案件为蓝本，归纳、概括相应的裁判规则，以期对此类案件的办理提供指引。
一、宅基地房屋动迁利益构成的法律规定
（一）物权法、土地管理法的相关规定
《物权法》第42条第1款：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”。《土地管理法》第48条第4款：“征收农用地以外的其他土地、地上附着物和青苗等的补偿标准，由省、自治区、直辖市制定。对其中的农村村民住宅，应当按照先补偿后搬迁、居住条件有改善的原则，尊重农村村民意愿，采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者货币补偿等方式给予公平、合理的补偿。”可见，《土地管理法》将宅基地房屋作为集体土地地上附着物对待，但对于具体如何补偿，并没有明确规定，而是授权由各省、自治区、直辖市规定。
（二）地方性法规、规章的相关规定
各省、自治区、直辖市根据《土地管理法》授权对宅基地房屋动迁补偿标准所作的规定，并不完全一致。
《北京市宅基地房屋拆迁补偿规则》第3条：“房屋拆迁补偿价，由宅基地区位补偿价、被拆迁房屋重置成新价构成；计算公式为：房屋拆迁补偿价＝宅基地区位补偿价×宅基地面积＋被拆迁房屋重置成新价。”
《上海市征收集体土地房屋补偿暂行规定》第13条：“货币补偿金额计算公式为：（房屋建安重置结合成新单价＋同区域新建多层商品住房每平方米建筑面积的土地使用权基价＋价格补贴）×房屋建筑面积。”
《江苏省土地管理条例》第26条第1款第3项：“房屋及其他建筑物、构筑物的补偿费，按照重置价格结合成新确定。”该条第3款同时规定，地上附着物补偿的具体标准，由设区的市人民政府确定，并报省人民政府备案。
《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》第18条：“私有住宅用房，根据城乡规划不能新建农居点的或者被补偿人全部是非农业人口的，由补偿人以统一建造的成套住宅用房安置被补偿人，实行产权调换。其安置的建筑面积，以经依法认定的原住宅用房建筑面积结合被补偿人家庭的常住户口人数确定。”
从上述部分省市宅基地房屋动迁补偿规定可见，宅基地房屋动迁利益的构成既涉及土地因素（如北京和上海规定的宅基地区位补偿价、土地使用权基价），又涉及地上建筑物面积情况及评估价格情况，还涉及人口因素（如杭州规定的根据被补偿人常住户口人数确定安置房屋面积），且关于上述因素的操作细则，散见于各地效力层级较低的政策性文件。因此，研判相关案例，概括裁判规则，是提高处理此类案件能力的良好途径。
二、案件主要类型及相应裁判规则
我国一直未建立宅基地房屋所有权登记制度，仅有宅基地使用权登记制度，且登记的权利人仅为户代表，真实的宅基地房屋权利主体既涉及申请用地人员，又涉及房屋建造出资人，还涉及集体经济组织成员身份以及房屋买卖合同效力等问题，导致宅基地房屋动迁利益分割案件案情极为复杂，在不同类型的案件中，需要考虑不同因素、标准和政策，才能公平合理地分割动迁利益。本文主要分析如何如下几类纠纷：1、农村宅基地房屋买卖后动迁利益分割问题；2、宅基地房屋动迁利益继承问题；3、按人口因素考虑的动迁利益分割问题。
（一）宅基地房屋买卖后动迁利益分割问题
本文主要讨论宅基地房屋所在土地被纳入征收范围，之前已经成立的宅基地房屋买卖合同效力问题。关于宅基地房屋买卖，从合同双方主体来看，主要分为如下情形：一是买卖双方均为本集体经济组织成员；二是买受人为非本集体经济组织成员。对于第一种情形，法律允许本集体经济组织成员之间宅基地房屋的买卖调配，只是出卖人转让宅基地后，不得再次申请宅基地。第二种情形在实践中引发的争议较多，本文仅针对第二种情形展开讨论。
1、合同效力问题
对于集体经济组织成员将宅基地房屋出售给非集体经济组织成员的情形，司法实务中多数裁判认为，对宅基地房屋的处分必然涉及农村宅基地使用权的转让，而宅基地使用权具有较强的福利属性，系集体经济组织提供给成员使用，不能由非集体经济组织成员取得，故将宅基地房屋转让给非集体经济组织成员，违反法律强制性规定，应认定无效。司法裁判往往会引用以下法条:《物权法》第53条：“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。”《土地管理法》第62条：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准……农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”。上述司法观点在《第八次全国法院民事商事审判工作会议（民事部分）纪要》（以下简称“八民纪要”）中得以明确，即在非试点地区，农民将其宅基地上的房屋出售给本集体经济组织以外的个人，该房屋买卖合同认定为无效。
2、合同无效后的处理
八民纪要规定，宅基地房屋买卖合同无效后，买受人请求返还购房款及其利息，以及请求赔偿翻建或者改建成本的，应当综合考虑当事人过错等因素予以确定。在此次会议上，最高人民法院民事审判第一庭原庭长程新文提出，出卖人因房屋涨价、拆迁补偿等原因主张合同无效，要求返还房屋或拆迁补偿款的，可以考虑根据案件实际情况，扩大信赖利益范围，合理确定过错大小，避免出现利益严重失衡的情况。2019年11月最高人民法院《全国法院民商事审判工作会议纪要》（以下简称“九民纪要”）规定，在确定合同不成立、无效或者被撤销后财产返还或者折价补偿范围时，要根据诚实信用原则的要求，在当事人之间合理分配，不能使不诚信的当事人因合同不成立、无效或者被撤销而获益。该裁判理念在上海司法指导意见中早有体现，如上海市高级人民法院《关于审理农村宅基地房屋买卖纠纷案件的原则意见》规定，如果系争房屋已经拆迁或者已纳入拆迁范围的，应在扣除购房人的购房款后，充分考虑购房人重新购房的合理支出，由购房人与出卖人按比例取得补偿款，其分割比例一般可以考虑在7：3左右。
3、合同无效后，依法分割的动迁利益指向：货币补偿款还是可优惠购买的安置房屋
司法实践的处理思路是：安置利益对应为货币补偿金额时，分割货币补偿款；对应为安置房屋时，分割可优惠购买的安置房屋或折价补偿。在北京市第二中级人民法院（2018）京02民终3593号徐清和与郭玉清等农村房屋买卖合同纠纷二审民事判决书中，法院认为，“关于张廷庚、郭玉清（出卖人）是否应取得拆迁安置房屋的问题。买卖合同无效后，买卖双方应互相返还因合同取得的财产，现查买卖房屋已经被拆迁，徐清和（买受人）因拆迁取得安置房屋三套，故在原物不能返还的前提下，一审法院综合土地升值、拆迁获利及安置房屋的具体情况，并考虑双方当事人的过错程度，对拆迁利益的分配符合法律规定，确定一套安置房屋权益由张廷庚、郭玉清享有的处理结果亦符合该类案件通常之处理原则。”该判决明确分割对象为安置房屋。
安置利益考虑身份贡献情况时的分割。九民纪要规定，双务合同不成立、无效或者被撤销后，双方因该合同取得财产的，应当相互返还。应予返还的股权、房屋等财产相对于合同约定价款出现增值或者贬值的，人民法院要综合考虑市场因素、受让人的经营或者添附等行为与财产增值或者贬值之间的关联性，在当事人之间合理分配或者分担。联系到宅基地房屋动迁利益，需要考虑身份贡献与安置利益的关联性，如果动迁补偿款中相关款项系纯粹基于宅基地房屋处的户籍因素考虑，需判断是基于谁的户口。如上海市第一中级人民法院（2017）沪01民终8313号乔某某房屋买卖合同纠纷一案二审判决书中，法院认为“涉案房屋中对应应建未建面积的补偿系根据被拆迁户的户籍人口确定，故对应的补偿款应归钮某（出卖人）一方所有。”
（二）宅基地房屋动迁利益的继承问题
宅基地使用权证记载的权利人仅户代表一人，判断实际权利人需综合考虑宅基地使用证、建房用地审批等文件上核定的人员,以及房屋新建、翻建、改扩建等情况。部分家庭成员死亡的情况下，继承的利益如何确定？实务中困惑极多。笔者认为，对宅基地房屋动迁利益的继承问题，首先，需坚持“宅基地使用权不能继承原则”；其次，需根据被继承人的死亡时间，确定其是否属于应安置人口，即是否享有土地使用权补偿份额；最后，坚持“房地分离原则”，确定被继承人土地使用权部分及房屋部分安置补偿利益份额。
1、宅基地使用权不能继承原则
宅基地使用权作为一项特殊的用益物权，并非所有权，与使用权人集体经济组织成员资格密切相关，在集体经济组织成员死亡时，其相应宅基地使用权消灭。上海市高级人民法院在《关于审理宅基地房屋纠纷若干问题的意见（试行）》中明确，鉴于农村宅基地使用权具有很强的身份属性,系农村集体经济组织无偿提供给本集体成员享有的，并且按户计算。当一户出现人口减少,宅基地仍由一户中剩余的成员共同使用，宅基地使用权的补偿款则由该户剩余的成员共同所有。但若该户已经没有农村集体经济组织成员的情况下，宅基地使用权能否继承？通说观点认为，宅基地使用权的补偿款一般由该户房屋原权利人的继承人取得，但集体经济组织明确表示反对的除外。
2、根据被继承人的死亡时间，确定继承利益是否包括宅基地使用权补偿份额
如果宅基地使用权审核表上记载的成员，在正式启动征收拆迁后去世的，属于应安置人口，宅基地使用权货币补偿款或对应的可优惠购买的安置房屋应作为遗产处理。如果在正式启动征收拆迁前去世，由于该户被拆迁宅基地房屋内尚有宅基地使用权人，应由该户剩余成员享有，不存在宅基地使用权部分货币补偿款遗产。如在上海市闵行区人民法院（2017）沪0112民初14179号张1、翁某某与张某2、张某3等法定继承纠纷一审民事判决书中，法院认为：“根据原告提供的证据，动迁事宜最早可见于2014年3月8日的《马桥产业园区（工农村）基地房屋补偿安置方案》，而乔银珠于2001年4月18日死亡，张锦泉于2010年10月3日死亡，远早于动迁事项确定之前，农村宅基地使用权人去世后，其宅基地使用权由户内其他人口继受，因此在2014年动迁时，张锦泉和乔银珠已没有宅基地使用权，故张锦泉和乔银珠没有因宅基地而产生的动迁利益可供继承。”
3、坚持房地分离原则，即使不存在宅基地使用权部分的遗产，也应确定地上房屋部分的遗产份额
根据《物权法》第142条规定：“建设用地使用权人建造的建筑物、构筑物及其附属设施的所有权属于建设用地使用权人”，故即使宅基地使用权人在征收前去世，不存在可以继承的土地补偿费，但地上房屋部分补偿款还是应作为遗产考虑。前已述及，该部分补偿费用为“房屋建安重置结合成新单价×房屋建筑面积”。至于房屋附属设施包括棚舍、无证建筑、装潢补偿等，应归属于实际建造人。如果被继承人系实际建造人，上述款项理应作为遗产范围。如上海市宝山区人民法院（2012）宝民一（民）初字第3084号某析产继承案件中，法院认为：“至于被继承人秦某某的遗产部分，因动迁时秦某某已经死亡，故不享有宅基地利益，但对于地上建筑物应享有相应份额，其遗产范围本院确认为房屋补偿款77,950元、房屋超面积和无证面积材料回收费16,796元、棚舍及其它附属物补偿款202,204元中酌情扣除装修价值10万元，按四分之一计算，遗产份额为49,237.5元。”
（三）宅基地房屋动迁时安置利益“人口因素”的考虑
“人口因素”的考虑主要体现在两个方面：一是个别动迁基地宅基地使用权货币补偿款的计算存在“人均面积标准”，即根据户内符合农村村民建房用地申请条件的人数乘以人均35或45平方米的建房标准（标准各地不一），得出户内总建筑面积，再乘以相应地段的土地使用权基价得出土地使用权货币补偿款；二是有的动迁基地直接规定可分配的安置房屋考虑“人口因素”，即按照人均35平方米或45平方米的标准计算安置房屋面积，地上房屋部分评估价格直接以现金结算。在涉及“人口因素”安置方式时，一般根据户籍人口来计算安置利益，实务中困惑较多的是，存在因婚姻关系户籍迁入，或大量空挂户或倒流户口人员（如已纳入城镇社会福利体系，但因离退休而回乡人员），但对于被拆迁房屋无任何贡献的，如何判断其是否应安置人口？
1、因婚姻关系户籍迁入人员，离婚时可否主张宅基地动迁房屋利益？
首先，需要看拆迁补偿安置政策是否涉及人口因素，看安置补偿协议对于应安置人口是否有明确的列示，如果在列示范围内，理应享有安置利益。即便安置对象对被拆迁房屋无贡献，只要拆迁人出于居住保障的本位，在安置协议中将其列为安置对象（例如既非建房用地申请人、对建房亦无贡献的媳或婿，离婚后户口未迁出的，拆迁补偿安置协议仍将其作为补偿安置对象)，就应当享有安置利益。如在上海奉贤区人民法院（2016）沪0120民初10129号黄某与张某分家析产纠纷案件判决书中，法院认为，“据本院向庄行动迁办调查可以确认，第三人奉庄资产公司在对原有的长浜村1013号房屋实施拆迁的实际安置补偿操作中，采用按照有效有证建筑面积结合考虑人口因素的方法，考虑到拆迁时原告黄红尚未与被告张勇刚离婚，故在登记家庭人员情况时，将原告黄红登记为该户的家庭人员，本院认定原告黄红在本次拆迁中享有一人45平方米的拆迁安置面积，享有45平方米的购买权……故对原告提出的要求诉争房屋由其结算后归其所有的诉讼主张，于法不悖，本院予以支持。”
其次，如果并非人口因素安置，即便存在因婚姻关系而引入的户口，因对宅基地房屋不存在贡献值，故不具有安置利益。在上海市奉贤区人民法院（2014）奉民一（民）初字第3537号张甲、张某乙与唐某甲、杜某某等分家析产纠纷一审民事判决书中，法院认为，“对两原告（系因再婚后迁入户籍的母女）提出本次拆迁时自己的户籍在原有的树浜村XXX号房屋内，应当享有90平方米的宅基地使用权补偿款的诉讼主张，经本院查明本次拆迁按照原有宅基地房屋面积进行，故原告的该诉讼主张缺乏事实和法律依据，本院不予支持。”
2、空挂户或倒流户口人员是否享受宅基地动迁利益问题
所谓空挂户，主要指人户分离，并不实际居住在被拆迁宅基地房屋处的人员。所谓倒流户口，是指户口曾经迁出，在动迁启动后户口回迁的人员。关于空挂户或倒流户口人员，普遍认为不享受宅基地动迁利益。理由是：宅基地房屋动迁具有居住保障属性，户籍在册人员是否应予安置，需要考虑动迁启动时上述人员是否集体经济组织成员，空挂户或倒流户口人员既非集体经济组织成员，又对宅基地房屋不享有对应物权，也就无权主张动迁利益。
笔者认为，关于空挂户和倒流户口人员，是否享有动迁利益，应当根据法律规定并结合征收基地的具体补偿方案予以判断。如果征收基地的具体补偿方案中，明确对于有户口的人员就可以按照人均面积予以安置，这类空挂户籍人员还是应当享受动迁利益，除非征收补偿安置协议被有权机关认定无效或撤销。只不过处理此类动迁利益分割案件时，应当考虑对原有宅基地房屋的贡献、原居住使用情况和家庭人口数量等因素予以处理，对有产有户籍人员适当多分，对空挂户人员适当少分，方能体现公平原则。
如北京市第一中级人民法院（2017）京01民终532号石*1与石*2分家析产纠纷二审判决书中，法院认为：“因拆迁方案规定的安置人口数量以户籍所在地属于拆迁范围以内的居住人口为准，并未对有无房产进行限定，石×1关于石×2一家属于空挂户、不能获得拆迁利益的意见，法院不予采纳……农村房屋拆迁补偿中基于特定身份获得以优惠价格购买安置房的相关利益，并非当然取得对应面积的物权，在分割时应当根据对共有财产形成的贡献包括建造房屋的出资出力情况、宅基地使用权取得来源，考虑原居住使用情况和家庭人口数量等因素予以处理。根据法院认定的事实，石×1经规划部门审批翻建四间北房，西侧二间北房和认定面积的其他房屋均为石×1出资建造，对取得拆迁利益的贡献大于石×2一家，故应当多分。”
3、独生子女特殊照顾拆迁利益的分配
当前宅基地房屋动迁征收政策中，宅基地使用人的独生子女、未婚青年，通常会额外多计算应安置人口，导致该户拆迁利益增加。在这种情况下，照顾的安置利益是平均分配还是有明确指向？
观点一认为，独生子女算2人或大龄未婚青年增加安置利益，是为照顾子女将来结婚生子需要更多住房的要求，故照顾货币补偿款或可优惠购房面积，应当均归属于独生子女。
观点二认为，独生子女身份的取得系由于其父母相应国家计划生育政策，而国家计划生育政策奖励的对象一般为独生子女的父母而非独生子女，故因为独生子女身份而增加的补偿利益，应归独生子女的父母所有。如上海市第一中级人民法院（2015）沪一中民二（民）终字第3630号朱甲与张某某、马某某分家析产纠纷二审民事判决书中，法院认为：“针对独生子女加一人，原审认为属父母响应国家计划生育政策只生一个而丧失相关利益的补偿，故计入（母亲）张某某名下的应得份额，符合政策规定，本院予以认同。”
观点三认为，因为独生子女身份而增加的补偿利益，应归独生子女的父母和独生子女共有。如在上海市第一中级人民法院（2017）沪01民终8706号二审民事判决书中，法院认为：“祁某2与戈某1原系夫妻关系，祁某1为双方所生之子，独生子女份额应由三人平均享有。”
笔者认为观点一和观点二都忽视了独生子女照顾利益中，父母和独生子女各自的贡献，应该按照观点三，即父母和独生子女共有均分处理，更符合公平原则。
三、结语
农村房屋宅基地动迁利益涉及法律关系错综复杂，要处理好宅基地动迁利益分割实务，需要在房地分离原则、居住保障原则的基础上综合平衡。
第一步是确定动迁利益的构成。需结合土地管理法、各地关于宅基地动迁利益的规定、基地动迁政策文件及拆迁补偿安置协议来评判。
第二步是析产，将各权利主体包括被继承人享有的份额从总的安置“蛋糕”中分出。关于权利主体，需根据建房用地申请表、建房许可文件及原始建房资料等证据综合认定，以判断各相关主体的贡献值。
第三步根据继承、婚姻等相关规则综合裁量予以分配。
总之，“世界上没有两片完全相同的树叶”。每个宅基地动迁利益分割案件都有各自的特殊性，这要求司法裁判者或者诉讼参与人员在熟悉裁判原则的基础上，综合平衡利益各方贡献大小，酌情合理确定，以实现公平原则。
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