执法参考 | 《国土资源违法行为查处工作规程》系列解读之十四
原国土资源部于2014年9月10日以《通知》形式发布的《国土资源违法行为查处工作规程》，是由原国土资源部执法局岳晓武副局长牵头组织编制的，自2014年10月1日起施行。
导 读
2014年10月1日开始实施的《国土资源违法行为查处工作规程》（国土资发【2014】117号，以下简称《查处规程》），是国土资源执法查处的依据和标准，之前进行了13个方面的解读，今天主要就违法占地的认定与处理进行分析解读，原载于2015年10月16日《中国国土资源报》法制版，有改动。
国土资源违法案件查处过程中，办案人员完成调查取证后，应当依据调查取证取得的证据和认定的违法事实，对照国土资源法律法规规定，确定案件的违法性质、适用的法条及应当承担的法律责任。
违法占地是主要的国土资源违法类型之一，《国土资源违法行为查处工作规程》（以下简称《查处规程》）9.3及附录A对违法占地判定的法律依据、表现形式和相应的法律责任等进行了明确:
9.3法律适用和处理建议
办案人员应当依据调查掌握的证据和认定的违法事实，确定违法的性质和适用的法律法规，对照行政处罚自由裁量权标准和办法，研究提出处理建议。
国土资源违法行为主要类型、法律依据与法律责任见附录A、附录B。
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违法占地的概念与判定依据
1.1 违法占地是国土资源违法行为中最常见的一种类型，是指行为人未经批准，或者采取欺骗手段骗取批准，违法占用土地进行非农业建设的行为。违法占地的主体是违法占用、使用土地的单位或个人，即实施具体违法占地行为且能够独立承担法律责任的自然人、法人或者其他组织。
1.2 《土地管理法》《土地管理法实施条例》等法律法规，明确了单位和个人使用国有土地或者农民集体所有土地进行建设的条件、程序和标准，这也是判定是否违法占地的法律依据。比如，《土地管理法》第四十四条明确建设占用农用地需要办理农用地转用审批手续；第四十五条至五十一条明确了集体土地征收的程序和标准；第五十二条至五十六条、《城市房地产管理法》第八条至第二十四条等明确了建设使用国有建设用地的条件、程序和标准；《土地管理法》第五十七条规定了临时用地的条件和程序；第五十八条明确了收回国有建设用地使用权的条件与标准；第五十九至六十四条明确了乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅以及商业、工业等经营性项目等使用集体建设用地的条件、程序和标准；第六十五条明确在土地利用总体规划制定前已建的不符合土地利用总体规划确定的用途的建筑物、构筑物不得重建、扩建；第六十六条明确了收回集体土地使用权的条件和标准；第七十七条明确了未经批准或骗取批准占地属于违法占地，超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处；第七十八条明确农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的属于违法占地，由县级以上人民政府农业农村主管部门依法查处，超过规定标准多占的土地也属于为违法占地；第七十九条明确依法收回非法批准、使用的土地，有关当事人拒不归还的，以违法占地论处。因此，任何单位和个人使用土地进行建设，都必须依法办理相应的用地手续。
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违法占地的表现形式
违法占地行为有以下四种主要的表现形式：
2.1 未经批准占用土地，主要是指单位或个人未取得合法用地批准文件或未办理用地批准手续而违法占用土地进行建设。
2.2 采用欺骗手段骗取批准文件占用土地建设，主要指单位或个人占地建设虽然取得了用地批准手续，但批准手续是通过弄虚作假骗取的，不具备合法性，也属于违法占地。比如，某村民已有宅基地，却隐瞒情况伙同村干部出具没有宅基地的证明，骗取批准新的宅基地。
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违法占地应当承担的法律责任
对于违法占地应承担的法律责任，《土地管理法》第七十七、七十八条、七十九条、八十一条等有明确规定，违法占地需要承担行政处罚、行政责任直至刑事责任。
3.1行政处罚。发现违法占地行为，县级以上国土资源主管部门应当及时制止，符合立案条件的，依法立案查处，应当给予行政处罚的，依法作出行政处罚决定。
3.1.1对于未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地以及超过批准数量多占的土地，《土地管理法》第七十七条规定：由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。
3.1.2对农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅以及超过规定标准多占的土地，《土地管理法》第七十八条规定，由县级以上人民政府农业农村主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。
3.1.3对于依法收回国有土地使用权当事人拒不交出土地的，临时使用土地拒不归还的，《土地管理法》第八十条一规定：由县级以上人民政府自然资源主管部门责令交还土地，处以罚款。
3.2 追究行政责任。违法占地的行为人为机关法人、事业单位法人、国有企业、社会团体，或具有国家工作人员身份的人员的，对有关责任人还应当追究行政责任，给予相应的行政处分。《土地管理法》第七十七条明确：对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分。具体处分应当按照《违反土地管理规定行为处分办法》（以下简称《办法》）的有关规定办理。该《办法》第十条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，对有关责任人员，给予警告、记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分。”
3.3 追究刑事责任。违法占地构成犯罪的，要依法追究刑事责任。《刑法》第三百四十二条规定：“违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。”
对于违法占地是否构成犯罪，《最高人民法院关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》《最高人民法院关于审理破坏林地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》《最高人民法院关于审理破坏草原资源刑事案件应用法律若干问题的解释》《最高人民检察院、公安部关于印发〈最高人民检察院公安部关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定（一）〉的通知》给出了具体的判定标准。具有下列情形之一的，属于非法占用农用地，数量较大，造成农用地大量毁坏的，依照刑法第三百四十二条的规定，以非法占用农用地定罪处罚：（一）非法占用基本农田五亩以上或者基本农田以外的耕地十亩以上的；（二）非法占用防护林地或者特种用途林地数量单种或者合计五亩以上的；（三）非法占用其他林地十亩以上的；（四）非法占用本款第（二）项、第（三）项规定的林地，其中一项数量达到相应规定的数量标准的百分之五十以上，且两项数量合计达到该项规定的数量标准的；（五）非法占用草原二十亩以上的，或者曾因非法占用草原受过行政处罚，在三年内又非法占用草原，改变被占用草原用途，数量在十亩以上的。
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违法占地判定中需要注意的事项
4.1 《土地管理法》中的违法占地实际是违法建设占地，一般是指违法占地进行非农业建设，也就是违法占用土地进行建筑物和构筑物建设，以下农业建设项目和农业用地一般不属于《土地管理法》所称的违法占地。
4.1.1农业设施建设用地，即对地表耕作层造成破坏的，为农业生产、农村生活服务的乡村道路用地以及种植设施、畜禽养殖设施、水产养殖设施建设用地。上述设施农业建设用地应当严格按照设施农用地的用地标准、用地政策，办理相应的设施农用地使用手续。考虑到上述设施农业建设用地直接用于或者服务于农业生产和农村生活，其性质属于农用地，不作为新增建设用地管理，同时，设施农用地使用中需要办理的是“备案手续”而非“审批手续”，因此在日常执法和卫片执法检查中，对于“农村道路和设施农业项目用地不宜按照一般建设用地处理，而应当在对项目是否属于设施农业项目、是否符合设施农用地标准和要求、是否办理设施农用地使用手续等进行综合判定的基础上，区分不同情况进行处理：
——对确实属于农村道路和设施农业项目，但未办理设施农用地手续的，应当责令当事人限期完善设施农用地手续；拒不办理设施农用地手续的，其附属设施用地、配套设施用地中涉及改变农用地性质的部分，应当属于违法建设用地，依照《土地管理法》有关规定依法查处;
——已经办理设施农用地使用手续的，但其中附属设施用地、配套设施用地超过规定比例和面积的，超过部分属于违法建设用地，应当责令其限期改正，拒不改正的应当依照《土地管理法》有关规定依法查处;
——已经已经办理设施农用地使用手续的，但设施农业项目建设中涉及的经营性粮食存储、加工和农机农资存放、维修场所；以农业为依托的休闲观光度假场所、各类庄园、酒庄、农家乐；以及各类农业园区中涉及建设永久性餐饮、住宿、会议、大型停车场、工厂化农产品加工、展销等非农业建设用地，未依法办理建设用地审批手续的，属于违法建设用地，应当依照《土地管理法》有关规定依法查处;
——以设施农业项目建设为名擅自改变用途从事非农业建设占用土地的，属于违法建设用地，应当依照《土地管理法》有关规定严肃查处。
4.1.2符合标准的“农光互补”、“渔光互补”项目用地，比如高架棚下为农业种植、养殖或水产养殖，棚顶为光伏板、光伏膜等光伏发电的复合用途，未改变农业用地性质还提高了土地利用效率，同样属于设施农业用地，不属于建设用地，同样应当按照上述1.1农业设施建设用地办理相应的用地备案手续，办理备案手续的原则上就是合法农业设施用地，未办理备案手续也不能简单说是“违法占地”，应当按照1.1区分不同情况进行判定。【近期听说一个案例，某农业菌菇大棚，棚高超过2米，棚下香菇等菌菇培育架子未破坏耕作层，大棚建设前办理了严格的设施农业用地手续，菌菇分拣处理等车间还办理了建设用地手续；因菌菇培育需要必要的遮光处理，投资方经考察选择了光伏板作为棚顶遮光材料，并办理了光伏发电的相应手续。棚下农业棚顶发电，明显属于典型的农光互补项目，农光互补复合利用提高了土地利用率，被有关部门认定为设施农业示范项目。但遗憾的是，地方执法部门在卫片执法中因棚顶的光伏板而简单地把该项目认定为违法占地，要求必须拆除大棚顶的光伏板，并且坚决拆除了大棚顶等。执法者认定该设施大棚项目依法办理了设施农业用地手续，大棚是合法的，但大棚顶遮光用的光伏板具有光伏发电功能，应当办理建设用地手续而未办理，因此认定该项目用地为违法用地，予以拆除。执法者认为棚顶遮光板用其他板就是合法的，用光伏板就是违法的。想不明白这样认定的依据和逻辑是什么，是不是把棚顶的光伏板发电功能取消也就也合法了呢？难道土地管理和执法的目的是这个？说好的集约利用复合利用呢？据说执法者告诉当事人他的项目办理了有关手续，当事人没错误，拆了也没关系，政府会赔偿的，这执法理念也够费解的了。管理和执法应当不忘初心，记得根本目的是什么，是为了合理和集约利用提高土地利用效率保障社会经济发展，而不是为了一律拆除和处理人，严格执法并不意味着一拆了之一味严厉，而是严格依照法律执法，法理大于法条，上面这个案例应该是忘了这些吧！
4.1.3农业种植占地、农业结构调整等农业用地，也不属于《土地管理法》所称的“违法占地”。比如，占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼等，是《基本农田保护条例》禁止的，但该条例并未对此明确法律责任，同时发展林果业和挖塘养鱼属于农业内部结构调整，不是违法建设占地，不能适用《土地管理法》第77条按违法占地进行行政处罚；再比如，单位个人未经许可占用国有或集体土地进行种植，也不是违法建设占地，不能适用《土地管理法》第77条按违法占地进行处罚，而应当按照侵权侵占等由产权人主张权利。
4.2 根据《土地管理法》第七十七条规定，违法占用不同的地类，相应的处罚内容有所不同：
对于擅自将农用地改为建设用地的处罚比较明确，需要根据是否符合土地利用总体规划不同情况，对在违法占用的土地上新建的建筑物和其他设施作出拆除或没收的行政处罚，即违法占用的土地为农用地的，责令退还土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收地上新建的建筑物和其他设施；可以并处罚款。
但是，对违法占用建设用地和未利用地上的建筑物和其他设施，是否可以拆除或没收，从《土地管理法》第七十七条的行文表述看并没有予以明确。按照“法无规定不可为”的行政原则，对违法占用建设用地和未利用地形成的建筑物和其他设施，自然资源主管部门不宜作出拆除或没收的处罚决定。这也是《规程》对此类情形在相关处罚要求方面要予以细分明确的目的所在。《规程》明确，违法占用的土地为建设用地或未利用地的，责令退还土地，可以并处罚款。对地上新建建筑物和其他设施，由违法当事人与合法的土地所有者或使用者协商处置，其中，占用国有建设用地或国有未利用地的，国土资源主管部门可以一并没收；违法占用建设用地涉及违反《城乡规划法》的，应当转交城乡规划主管部门处理。
也有观点认为，《土地管理法》第七十七条“违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地”中的农用地，是指规划用途的农用地，而非现状用途的农用地，这样便于理解和执行77条。但从《土地管理法》和《土地管理法实施条例》的立法表述来看，无论是《土地管理法》第六十条“农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的”、第六十五条“在土地利用总体规划制定前已建的不符合土地利用总体规划确定的用途的建筑物、构筑物，不得重建、扩建”、第七十九条“无权批准征收、使用土地的单位或者个人非法批准占用土地的，超越批准权限非法批准占用土地的，不按照土地利用总体规划确定的用途批准用地的”，还是《土地管理实施条例》第二十条“在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，为实施城市规划占用土地的，按照下列规定办理”、第二十二条“具体建设项目需要占用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的国有建设用地的，按照下列规定办理”、第二十三条“具体建设项目需要使用土地的，必须依法申请使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的国有建设用地”、第二十四条“具体建设项目需要占用土地利用总体规划确定的国有未利用地的，按照省、自治区、直辖市的规定办理”、第三十六条“对在土地利用总体规划制定前已建的不符合土地利用总体规划确定的用途的建筑物、构筑物重建、扩建的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期拆除”等可以看出，在描述规划用途时，都会加上类似“土地利用总体规划确定的”等限定词，而不加此限定词的，一般是指现状用途。本轮修改《土地管理法》过程中，曾探讨过对77条的表述进行明确和完善，但受限于法律修正要求的限制而未能如愿，仍保留了原法的表述。因此，原则上《土地管理法》第七十七条中的农用地应当理解为现状农用地。
4.3 国土资源主管部门在查处违法占地行为时，发现需要追究当事人及有关责任人员行政纪律责任，应当及时处理，本部门无权处理的，在作出行政处罚决定后，应当依法及时将有关案件材料移送监察机关、任免机关。
4.4 国土资源主管部门在查处违法占地行为时，发现单位或者个人违法占用农用地，达到刑事追诉标准、涉嫌犯罪的，在调查终结后，应当依法及时将案件移送公安机关。移送时已经做出行政处罚决定的，应当同时移送《行政处罚决定书》和作出行政处罚决定的证据材料；移送时，国土资源主管部门未作出行政处罚的，人民法院判决后，违法状态仍未消除的，国土资源主管部门应当依法作出行政处罚，其中，人民法院已给予罚金处罚的，不再给予罚款的行政处罚。
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《查处规程》违法占地类型、法律依据与法律责任摘录(根据《查处规程》2和3规定更新）
一、未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，违法占用土地
1.法律依据
（1）《中华人民共和国土地管理法》
第四十四条 建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。
永久基本农田转为建设用地的，由国务院批准。
在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次按照国务院规定由原批准土地利用总体规划的机关或者其授权的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。
在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围外，将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，由国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府批准。
第五十二条 建设项目可行性研究论证时，自然资源主管部门可以根据土地利用总体规划、土地利用年度计划和建设用地标准，对建设用地有关事项进行审查，并提出意见。
第五十三条 经批准的建设项目需要使用国有建设用地的，建设单位应当持法律、行政法规规定的有关文件，向有批准权的县级以上人民政府自然资源主管部门提出建设用地申请，经自然资源主管部门审查，报本级人民政府批准。
第五十四条 建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得;但是，下列建设用地，经县级以上人民政府依法批准，可以以划拨方式取得：
(一)国家机关用地和军事用地;
(二)城市基础设施用地和公益事业用地;
(三)国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地;
(四)法律、行政法规规定的其他用地。
第五十五条 以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。
自本法施行之日起，新增建设用地的土地有偿使用费，百分之三十上缴中央财政，百分之七十留给有关地方人民政府。具体使用管理办法由国务院财政部门会同有关部门制定，并报国务院批准。
第五十六条 建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地;确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。其中，在城市规划区内改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。
第五十七条 建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门批准。其中，在城市规划区内的临时用地，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。土地使用者应当根据土地权属，与有关土地行政主管部门或者农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同，并按照合同的约定支付临时使用土地补偿费。
临时使用土地的使用者应当按照临时使用土地合同约定的用途使用土地，并不得修建永久性建筑物。
临时使用土地期限一般不超过二年。
第五十八条 有下列情形之一的，由有关人民政府自然资源主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：
（一）为实施城市规划进行旧城区改建以及其他公共利益需要，确需使用土地的；
（二）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；
（三）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；
（四）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。
依照前款第（一）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。
第五十九条 乡镇企业、乡(镇)村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡(镇)村建设，应当按照村庄和集镇规划，合理布局，综合开发，配套建设;建设用地，应当符合乡(镇)土地利用总体规划和土地利用年度计划，并依照本法第四十四条、第六十条、第六十一条、第六十二条的规定办理审批手续。
第六十条 农村集体经济组织使用乡(镇)土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，应当持有关批准文件，向县级以上地方人民政府自然资源主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准;其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。
按照前款规定兴办企业的建设用地，必须严格控制。省、自治区、直辖市可以按照乡镇企业的不同行业和经营规模，分别规定用地标准。
第六十一条 乡(镇)村公共设施、公益事业建设，需要使用土地的，经乡(镇)人民政府审核，向县级以上地方人民政府自然资源主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准;其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。
第六十三条 土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用，并应当签订书面合同，载明土地界址、面积、动工期限、使用期限、土地用途、规划条件和双方其他权利义务。
前款规定的集体经营性建设用地出让、出租等，应当经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。
通过出让等方式取得的集体经营性建设用地使用权可以转让、互换、出资、赠与或者抵押，但法律、行政法规另有规定或者土地所有权人、土地使用权人签订的书面合同另有约定的除外。
集体经营性建设用地的出租，集体建设用地使用权的出让及其最高年限、转让、互换、出资、赠与、抵押等，参照同类用途的国有建设用地执行。具体办法由国务院制定。
第六十四条 集体建设用地的使用者应当严格按照土地利用总体规划、城乡规划确定的用途使用土地。
第六十五条 在土地利用总体规划制定前已建的不符合土地利用总体规划确定的用途的建筑物、构筑物，不得重建、扩建。
第六十六条 有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：
(一)为乡(镇)村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的;
(二)不按照批准的用途使用土地的;
(三)因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。
依照前款第(一)项规定收回农民集体所有的土地的，对土地使用权人应当给予适当补偿。
收回集体经营性建设用地使用权，依照双方签订的书面合同办理，法律、行政法规另有规定的除外。
2.法律责任
（1）《中华人民共和国土地管理法》
第七十七条 未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款;对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任。
超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。
（2）《中华人民共和国土地管理法实施条例》（略）
（3）《违反土地管理规定行为处分办法》
第十条 未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，对有关责任人员，给予警告、记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分。
二、农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，违法占用土地建住宅
1.法律依据
《中华人民共和国土地管理法》第六十二条
第六十二条 农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。
人均土地少、不能保障一户拥有一处宅基地的地区，县级人民政府在充分尊重农村村民意愿的基础上，可以采取措施，按照省、自治区、直辖市规定的标准保障农村村民实现户有所居。
农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划、村庄规划，不得占用永久基本农田，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。编制乡（镇）土地利用总体规划、村庄规划应当统筹并合理安排宅基地用地，改善农村村民居住环境和条件。
农村村民住宅用地，由乡（镇）人民政府审核批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。
农村村民出卖、出租、赠与住宅后，再申请宅基地的，不予批准。
国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。
国务院农业农村主管部门负责全国农村宅基地改革和管理有关工作。
2.法律责任
《中华人民共和国土地管理法》
第七十八条 农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府农业农村主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。
超过省、自治区、直辖市规定的标准，多占的土地以非法占用土地论处。
1.法律依据
《中华人民共和国土地管理法》第五十六条
2.法律责任
（1）《中华人民共和国土地管理法》第七十七条、第七十八条
（2）《中华人民共和国土地管理法实施条例》（略）
（3）《违反土地管理规定行为处分办法》第十条
四、依法收回非法批准、使用的土地，有关当事人拒不归还的
1.法律依据
《中华人民共和国土地管理法》第五十八条
2.法律责任
（1）《中华人民共和国土地管理法》第八十一条、第七十七条
（2）《中华人民共和国土地管理法实施条例》(略)
1.《中华人民共和国刑法》
第三百四十二条 违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。
2.《最高人民法院关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第三条、第八条、第九条
第三条 违反土地管理法规，非法占用耕地改作他用，数量较大，造成耕地大量毁坏的，依照刑法第三百四十二条的规定，以非法占用耕地罪定罪处罚：
（一）非法占用耕地“数量较大”，是指非法占用基本农田五亩以上或者非法占用基本农田以外的耕地十亩以上。
（二）非法占用耕地“造成耕地大量毁坏”，是指行为人非法占用耕地建窑、建坟、建房、挖沙、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他非农业建设，造成基本农田五亩以上或者基本农田以外的耕地十亩以上种植条件严重毁坏或者严重污染。
第八条 单位犯非法转让、倒卖土地使用权罪、非法占有耕地罪的定罪量刑标准，依照本解释第一条、第二条、第三条的规定执行。
3.《最高人民法院关于审理破坏林地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》
第一条 违反土地管理法规，非法占用林地，改变被占用林地用途，在非法占用的林地上实施建窑、建坟、建房、挖沙、采石、采矿、取土、种植农作物、堆放或排泄废弃物等行为或者进行其他非林业生产、建设，造成林地的原有植被或林业种植条件严重毁坏或者严重污染，并具有下列情形之一的，属于《中华人民共和国刑法修正案（二）》规定的“数量较大，造成林地大量毁坏”，应当以非法占用农用地罪判处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金：
（一）非法占用并毁坏防护林地、特种用途林地数量分别或者合计达到五亩以上；
（二）非法占用并毁坏其他林地数量达到十亩以上；
（三）非法占用并毁坏本条第（一）项、第（二）项规定的林地，数量分别达到相应规定的数量标准的百分之五十以上；
（四）非法占用并毁坏本条第（一）项、第（二）项规定的林地，其中一项数量达到相应规定的数量标准的百分之五十以上，且两项数量合计达到该项规定的数量标准。
4.《最高人民法院关于审理破坏草原资源刑事案件应用法律若干问题的解释》
第一条 违反草原法等土地管理法规，非法占用草原，改变被占用草原用途，数量较大，造成草原大量毁坏的，依照刑法第三百四十二条的规定，以非法占用农用地罪定罪处罚。
第二条 非法占用草原，改变被占用草原用途，数量在二十亩以上的，或者曾因非法占用草原受过行政处罚，在三年内又非法占用草原，改变被占用草原用途，数量在十亩以上的，应当认定为刑法第三百四十二条规定的“数量较大”。
非法占用草原，改变被占用草原用途，数量较大，具有下列情形之一的，应当认定为刑法第三百四十二条规定的“造成耕地、林地等农用地大量毁坏”：
（一）开垦草原种植粮食作物、经济作物、林木的；
（二）在草原上建窑、建房、修路、挖砂、采石、采矿、取土、剥取草皮的；
（三）在草原上堆放或者排放废弃物，造成草原的原有植被严重毁坏或者严重污染的；
（四）违反草原保护、建设、利用规划种植牧草和饲料作物，造成草原沙化或者水土严重流失的；
（五）其他造成草原严重毁坏的情形。
5.《最高人民检察院、公安部关于印发〈最高人民检察院 公安部关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定（一）〉的通知》
违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，造成耕地、林地等农用地大量毁坏，涉嫌下列情形之一的，应予立案追诉：
（一）非法占用基本农田五亩以上或者基本农田以外的耕地十亩以上的；
（二）非法占用防护林地或者特种用途林地数量单种或者合计五亩以上的；
（三）非法占用其他林地十亩以上的；
（四）非法占用本款第（二）项、第（三）项规定的林地，其中一项数量达到相应规定的数量标准的百分之五十以上，且两项数量合计达到该项规定的数量标准的；
（五）非法占用其他农用地数量较大的情形。
违反土地管理法规，非法占用耕地建窑、建坟、建房、挖沙、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他非农业建设，造成耕地种植条件严重毁坏或者严重污染，被毁坏耕地数量达到以上规定的，属于本条规定的“造成耕地大量毁坏”。
违反土地管理法规，非法占用林地，改变被占用林地用途，在非法占用的林地上实施建窑、建坟、建房、挖沙、采石、采矿、取土、种植农作物、堆放或者排泄废弃物等行为或者进行其他非林业生产、建设，造成林地的原有植被或者林业种植条件严重毁坏或者严重污染，被毁坏林地数量达到以上规定的，属于本条规定的“造成林地大量毁坏”。
六、查处注意事项
1.违法占用的土地为农用地的，责令退还土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收地上新建的建筑物和其他设施；可以并处罚款。
2.违法占用的土地为建设用地和未利用地的，责令退还土地，可以并处罚款。对地上新建建筑物和其他设施，由违法当事人与合法的土地所有者或使用者协商处置，涉及违反《城乡规划法》的，应当转交城乡规划主管部门处理。
3.判定违法用地是否符合土地利用总体规划时，原则上以乡（镇）土地利用总体规划为依据，如果乡（镇）土地利用总体规划与市（县）土地利用总体规划不衔接的，应当以市（县）土地利用总体规划为准。
4.违法用地属于城乡建设用地的，应当区分情况判定是否符合土地利用总体规划：用地位于允许建设区的，判定为符合土地利用总体规划；用地位于有条件建设区、不突破城乡建设用地总规模的，判定为符合土地利用总体规划；用地位于禁止建设区和限制建设区的，判定为不符合土地利用总体规划。