李立国 王梦然｜制度与人：大学治理的建构与演进
DOI:10.16298/j.cnki.1004-3667.2021.09.02
摘要
大学治理是制度与人互动的结果，既要注重制度设计与供给，也要重视人作为行动者的治理主体的价值。大学治理的建构是在实践中不断完善的过程，是逐步演进而非主观设计的结果。现代大学的复杂性和不确定性、不同治理主体之间利益和价值的多元性、决策者理性的有限性，都决定了大学制度的重要性。突出制度在大学治理中的重要性，并不是认为制度是主观设计和一成不变的，而是强调制度是外在环境与作为治理主体的人共同作用的结果，是在实践中通过制度认知、制度实践及制度认同不断建构、发展与完善大学治理的过程。
治理主体；大学制度；大学治理；建构与演进
大学治理是大学实现自身目标和任务的治理结构、治理规则和治理实践的总和，包括治理主体及各主体责任的分配、利益相关者的行为的控制和标准、决策的程序和过程及规则的规定，以及在实践中对未能有效解决问题的探索等。大学治理的关键因素是制度与人，是作为治理主体的人在治理实践中与制度互动，不断改革完善制度设计与供给，从而提高治理能力与水平的过程。大学治理是在实践中通过人与制度的互动，不断完善制度设计与供给的过程，在这一过程中，既有治理体系的主观建构，也有实践中治理本身的演进与完善。
组织理论学家将组织的发展视作一个生命圈：出生，早期发展，制度化，以及成熟。组织变革的频率随着生命圈从出生到成熟逐渐变得缓慢，组织的发展一旦进入成熟阶段，其结构开始固化，留给改变和创新的空间减少。我国大学治理正处于制度化向成熟转变的关键时期。现代大学制度的完善为大学治理提供了稳定的制度支撑，保证大学组织结构的稳定和治理运行。从组织变迁看，组织过于频繁的变革和结构变化不利于组织的长期发展。因此，在组织迈入制度化阶段后，对静态结构和制度的分析并不足以支撑组织的后续发展。实现大学治理现代化不仅要重视制度，更要重视人的因素。
一、现代大学面临的挑战：重视制度与人的因素
高等教育组织作为复杂系统正在从封闭型组织走向开放式组织，其内外部环境持续不断地发生的变化要求高校治理重视制度与人的因素。20世纪90年代以来，组织作为一个“开放系统”已经从根本上改变了高等教育组织与理论的研究方向。正如斯科特所强调的，“组织不是封闭系统，与外部环境隔绝，而是对来自其自身系统之外的人员与资源保持开放和依赖的状态”。政府、市场、社会与大学之间的关系逐步变得紧密，大学的角色由中世纪传统的“象牙塔”到20世纪60年代的“服务站”再到如今的“发动机”，角色和地位的变化使得高等教育机构面临多重挑战，大学治理也变得愈加复杂化。
第一，环境的挑战。高等教育发展面临着一个越来越复杂的外部环境，社会、文化和市场的力量正在重构高等教育图景。许多来自系统外部的不可控因素影响了大学发展的选择与目标的实现，以及大学内部的教学、科研活动。
环境的挑战主要来自三个方面，一是对外部环境变化的回应。一些批评者认为高校没有及时回应外部环境的变化，只会“向内看”，倾向于保守和维持现状。阿什比曾说过：“大学是遗传与环境的产物”，无论是被动接受或主动适应，环境的变化和需求都在有意无意间改变高等教育的目标、结构和管理模式。“现代大学因适应而'生’，因适应而'变’，因适应而'治’，因适应而'殇’”。无法适应环境变化的大学注定会在历史洪流中淘汰。二是对内部人员的反馈。对高校的另一种批评来自内部的反馈机制的不完善。管理者没有很好地重视教职工和学生的呼声，反而强化了官僚等级差距，导致组织变革的动力大为减弱。三是高校“合法性身份”的压力。高等教育机构为其所处环境作出贡献的程度往往决定了该机构的合法性和资源获取的程度。由于外部环境变得越来越复杂，大学内部运行也相应地变得更为复杂。新学科的产生和不断细化的专业，管理向治理的转变，大学制度的现代化建设等都是为了使高等教育机构能够更好地应对不断变化的外部环境。对环境的反应体现了组织对于资源的需求以及获取更好生存环境的能力，因此，现代大学组织必须重视机构运行的效率以及不断提升自己的竞争力。
第二，结构调整的挑战。斯蒂芬·P·罗宾斯提出组织结构的三个重要指标：复杂性、集权度和规范化。大学是高度专业化的组织，从横向结构来看，大学组织专业化分工越来越细，职能部门数量也越来越多。从纵向结构来看，层级结构逐渐增多。从大学权力来看，重心开始下移，从高度集权向横向分权转变。高等教育组织结构设计中需要充分考虑各子组织间的协调发展与沟通。
第三，非正式结构中人际关系的挑战。高等教育机构不仅是静态的结构设计，也是人际关系的互动链。组织成员承担的责任、等级、分工、需求等不同，导致非正式人际关系具有复杂性。组织成员间的互动能够构建出有益或阻碍组织发展的文化与氛围，对于组织领导者来说了解组织生活中的非正式人际关系是确保组织运行的先决条件，组织在实现整体目标的同时，也需要满足组织成员的个人需求和利益。正如巴纳德所说，成员间的激励、承诺和信任是保证组织成功的根本要素。组织成员优先考虑自身利益，其次才是组织整体目标。正因如此，如何处理非正式结构中的人际互动对组织的发展起重要作用。
可见，现代大学组织面临的挑战主要来自环境、结构和人际互动三个方面，组织从制度化向成熟期发展的过程中只有不断完善制度设计以及重视行为者的主观能动性，才能更好地应对不断变化的挑战。
二、大学治理的重心：“人的因素”与“软治理”
在《制度、制度变迁与经济绩效》中，制度主义者认为，制度（Institutions）是组织人类公共生活、规范和约束个体行为的一系列规则，因此，制度也被认为是一个社会的“游戏”规则，是决定人们的相互关系而人为设定的一些制约，通常表现为惯例、行为准则和规范、成文法、契约等。作为一套稳定组合在一起的规范和规则，它广泛存在于社会生活的各个领域和各个方面。制度也是社会博弈的规则，组织或组织中的个人就是社会博弈的主体，而组织中具有影响力的人物，作为社会博弈与制度设计的主角，在制度形塑与变迁中起着关键作用。
国内外大学治理研究从重视传统的“硬治理”到关注人的因素的“软治理”，研究视角从体系制度的完善转变为非结构化的互动、价值观的动态平衡。
国外学者对大学组织中的主流模型进行了划分，从学院模式到官僚模式再到政治模式，越来越多的学者们注意到“人的因素”在治理中的作用。
20世纪70年代开始，大学治理研究者开始从对制度和结构层面的探讨延伸到对“人”的因素的重视和讨论。如维克多·鲍得里奇于1971提出三种主要的高等教育治理模式——官僚模式、学院模式、政治模式。鲍得里奇基于1968年对纽约大学进行的案例研究，第一次提出了政治模式。他发现在现代大学日益变得复杂而多变的情况下，既没有官僚机构的刻板和形式化，也没有学院模式的从容和共识导向。相反，学生的暴动、教师工会的罢工、外部利益集团的干预等表现出了政治行为。这些行为源于大学复杂而分散的社会结构以及不同团体间通过不同方式表达自己的利益诉求，从而利用他们所拥有的任何力量从各个角度对决策过程施加压力。因此，大学的权力流动并不是单一自上而下的，而是利益集团相互竞争、博弈、游说从而获取权力。政治模式的提出丰富了大学治理的内涵，并对显性因素以外的人际关系和互动进行了讨论。
20世纪80年代起，管理学家逐步重视“软”治理的作用。马丁·特罗指出，应该在“硬”和“软”管理主义之间进行区分。“硬”管理主义强调等级制度，结构的优化以及组织效率的提升，权力主体通过拨款和其他问责机制从外部加强对学术机构的管理。企业模式是管理主义的核心概念。如受“撒切尔主义”影响，英国高等教育形成了市场运行机制和多元监控机制并行的管理机制。高校可以以类似企业的管理模式进行评估。而“软”管理主义则认为机构是自治的，受其自身的规范和传统支配，并具有合理和有效的管理系统，同时仍承担着学术职能，组织结构更加松散，目标更加多元化。
另一方面，随着治理体系和治理能力现代化的推进，大学如何治理成为中国高等教育领域中的热点问题。正如里昂·查克曼所说，“所有的治理模式都是人创造出来管理人的，它们的好坏取决于创造和运用它们以及被它们所管理的人。”经过20年对大学治理的探讨和研究，我国大学治理相关研究目前也从单一的、线性的制度、结构、模式研究走向非正式人际关系和人的治理能力的研究。对于大学治理而言，治理主体间的良性互动和有效的沟通协商对治理效果起关键性作用。不少学者也开始意识到人的因素和“软治理”是未来治理研究中的重要内容。如张应强等认为“硬治理”可以从结构和制度层面实现治理，但“软治理”可以弥补“硬治理”的缺陷，实现大学内部的沟通和互动，有效解决泛行政化和学术权力弱化等问题。静态制度建设是大学治理的基础，是大学正常运行的保障；而动态能力建设是保证治理有效性的关键，是落实以人为本的前提。多元权力互动有助于有效解决。史蒂文·卢克斯提出多元权力的概念，指通过权力改变和塑造他人的需求和信念，使之与权力持有者的利益相一致。权力的运行并没有好坏之分，也并不一定是自上而下的线性关系。福柯认为权力是一种相互交错的网络，不是统治者单方面的，自上而下的权力行使，而是统治者与被统治者、中央与地方、集团与集团、个人与个人间竞争力量的相互联系所形成的。正式权威通常被定义为由于正式职位而得到下级服从的能力。下级服从的是职位本身，而非正式权威依赖于合作、分享、讨论和说服。顾建民认为“治理结构即使不完善，治理体系依然可以运行，而人际关系一旦恶化，治理失灵或失效不可避免，所以优化治理过程更重要。”
从理论到实践，从“硬治理”到“软治理”，从制度到人的行为，体现出治理研究逐步步入成熟和完善。优化治理过程，应当促进正式结构和非正式关系的协同发展。
三、大学治理的建构：制度化的大学组织与“人的因素”的大学组织的互动
为什么说制度与人的互动是完善大学治理的关键？这是大学组织的特性所决定的。大学组织既具有作为大型社会组织的特征，遵循科层制的要求；又是以知识生产、创新与传授为主体的学术型组织，具有观念多元利益复杂的特征，具有政治组织属性的特点。这里所讲“政治”，并不是政治学意义上的政党政治、意识形态，而是指一般社会组织由于利益多元与观念多样带来的矛盾、冲突与妥协、共识等，并且对于这些矛盾与纷争的处理与改善对于完善大学制度与提高治理效能起着重要作用。
（一）结构功能主义与社会建构主义视野下的大学治理
结构功能主义和社会建构主义属于研究组织的两种范式和视角。结构功能主义强调结构的平衡和稳定。假设前提是组织是客观理性存在的，具有可预测性。领导者通过制度和规则寻求组织功能的最优化和运行的高效，结构在组织中发挥着重要的作用。社会建构理论强调沟通和协调。假设前提是组织是有限理性的，具有可塑性，随着环境和时间的推移可被复制和创建。领导者通过促进决策的协作，多方面了解组织成员的观点和态度解决冲突。
1. 结构功能主义。埃希尔·涂尔干开创的结构功能主义（Structural Functionalism）是把社会设想为复杂的生命有机体，各个子单元像不同器官，互相依赖，互相合作，以维持整个有机体的生存和运转，使社会维持稳定。通过制度、规则和惯例维持社会结构的正常秩序。美国著名社会学家塔尔科特·帕森斯（Talcott Parsons）也为结构功能主义建构起一套社会系统理论。在《社会体系》一书中，帕森斯的AGIL模型将社会视为一个由多层次的具有不同功能的子系统组成的总系统。该理论认为，为了有效地对组织功能进行分类，以使系统获得生存和提高有效性，所有系统必须满足四个基本功能——适应（Adaption）、目标实现（Goal Attainment）、整合（Integration）和模式维持（Latency）。这四个先决条件也分别对应四个社会系统——经济系统、政治系统、社会系统以及文化系统。
结构功能主义强调社会系统与其他系统，以及社会系统中各子系统之间的相互交换和交互依赖，使系统间维持平衡和稳定。当系统运作出现偏离，系统能够通过调节机制恢复到正常轨道。在高等教育系统中，结构功能主义保证了大学的稳定运行，平衡大学与外部环境之间，以及大学内部各部门之间的关系，避免冲突和不必要的突发事件。结构功能主义依托于实证主义范式，认为大学的运作是理性的，可预测的，通过计划和制度设计可以使组织尽可能地高效。因此，结构功能主义受到高校领导者和决策制定者的青睐，用于研究大学治理、领导力和决策制定的框架。但是结构功能主义的假设前提是将社会视作一个稳定的、运行良好的有机体，因此缺乏对变化和改革的分析。
2. 社会建构主义。社会建构理论（Social Constructionism）是由德国社会学家伯格和卢克曼提出的一场反实证主义研究的假设和学术思潮。社会建构理论关注现实的创造和个体如何看待世界。人作为有机体与社会之间存在着辩证关系。个体意识由社会决定，而社会依托于个人存在。社会建构理论反对二元本体论和客观主义认识论，并认为组织现象是通过对意义和目的的持续沟通和协商而产生的。一个组织的所有维度——外部环境、内部结构、文化特征等——都是通过组织成员之间的不断互动和协商来创造的。个体在一定的社会文化背景下与他人的互动构建了自我认知，并由此构建出特定的组织模式。因此，主观印象、互动模式及意义构建往往比客观数据更具有说服力。
环境是由个体和组织“构建”出来的，且环境是动态的和不断变化的，人与人的相互作用促使着环境的变化，而环境的变化也会改变个体意识。社会建构主义者认为，现实是通过与他人的互动符号来建构的，受历史、社会和文化的影响。而这样的变化有时并不受人和组织的控制，因此社会建构主义者认为未来具有不可预测性，决策和制度的安排和选择往往不是出于理性客观的判断，而是通过协商和权衡得到的，往往满足的是利益相关者需求的次优方案。因此，主观构建性有助于解释组织中非正式结构以及“人”在组织生活中扮演的角色。
在大学组织中，除了层级和结构外，不同利益相关者之间的相互作用会影响大学组织运行和管理制度的有效性。社会建构理论范式下，大学组织更加强调协作、基于团队的领导力以及变革。社会建构理论不会依赖普遍的原则，而是寻求本土化的语境。如，在高度中央集权的大学系统中，即便大学制度和章程相同或类似，不同学校的发展不尽相同。其原因之一来源于非正式结构中的人际互动，组织环境的构建离不开组织成员的协同互动，而人的行为也受到组织的约束。
作为社会建构主义的衍生，建构理性主义（Constructive Rationalism）借鉴了结构功能主义的一些观点，强调系统化的理性构建的社会制度。建构理性主义将所有社会与文化现象视为人为设计的产物，强调人类社会的所有活动需按某种原则或计划加以干预组织实施。在大学制度与治理改革中，既需要系统的制度供给和治理设计，更需要通过实践演进以促进理性构建。在社会建构主义中，又分为演进理性主义（Evolutionary Rationalism）与建构理性主义，前者相信惯例、习俗、传统、渐进的改良与社会的自发演化；后者强调系统化的理性建构出来的完美社会制度。在大学制度与治理改革中，既需要系统的制度供给和治理设计，更需要通过实践演进以促进理性构建。
（二）作为理性科层组织与政治属性组织的大学治理
大学组织既是大学制度设计的基石，也是大学治理运行的关键。大学组织具有二重性，既有理性组织属性，也具有政治组织属性。从理性组织看，大学实行科层制度，大学被视作“机械工厂”。从官僚主义的观点来看，组织是“为实现既定目标而合理安排的工具”。科层制被认为是日常生活中的固有部分。几乎所有的学院和大学都至少部分地按照科层路线组织。尽管许多人谴责官僚主义的繁琐和不灵活，但是科层制已经成为现代组织中不可或缺的行政运作模式。在现代大学中，通过规章制度对行为进行约束和规范。作为最常见的组织设计，尽管高校由学术专家和行政管理人员组成，但科层制原则可以视为从根本上指导了几乎所有机构的设计。而政治组织属性则是把大学作为“政治丛林”，与理性科层制相比，其更加强调组织成员之间的冲突和利益的博弈。
1. 理性科层组织——大学作为“机械工厂”。科层制并非伴随着大学的产生而产生，但科层制的产生提高了大学的运行效率，规范了大学的层级和管理程序。中世纪大学被视为大学的开端，其作为开放式行会组织起初并不实施科层制。早期组织的运行主要依赖于权威和个人魅力，缺乏一致的制度和程序。管理者采用“家长式”的领导方式，拥有专治权力，管理的有效性则取决于领导者的个人能力。科层制的出现改变了裙带关系、偏袒、专权、缺乏标准化程序等缺陷，通过建立标准化操作流程，权责的明确划分，使组织结构更加明晰。而在现代大学中，通过规章制度的建设对组织行为进行约束和规范。
基于结构功能主义，科层制的本质是理性的、受目标驱动的，并且稳定不易变化。组织以及组织成员的行为应该遵循一种理性的、客观的、完美的秩序。从结构来看，官僚机构采用等级森严的金字塔形结构，根据权力和责任的划分，从简单到复杂，从高到低采用垂直管理方式（Linear Management）。从权力分配来看，权力和责任随着等级的上升而增加。权力被赋予在职位中，下级服从于上级。官僚主义者认为，组织成员是非人格化的，组织不能为了适应个人的个性和需要而改变结构，否则将会导致效率的低下。
马克斯·韦伯提出的科层制的核心要素包括：有效的组织过程；正式的、等级化的行政结构；精心策划的规章制度以及明确的分工。官僚制框架取决于个人和机构财产权之间的明显区别，确定机构等级制的资格证书和专业知识的中心地位，以及将功绩作为组织合法性来源的重点。组织决策的特征是自上而下的理性思考的过程，该过程维护了稳定和合法的行政控制。现代组织中或多或少都能够找到科层制组织的特征，但是马克斯·韦伯的科层制是一种理想型，没有任何一个组织能够具备所有的特征。
对于科层制组织，其优点在于通过一个结构来建立秩序和合法性。科层制为组织设立了可测量的职权分配，简化工作的冗余和重复，同时可视化的结构也为组织在社会中获取合法性带来了一个评判标准。然而，科层制过分强调秩序和理性会阻断创新和变革。结构功能主义者认为，系统间必须保持平衡和稳定，一旦系统运作出现偏离，必须通过调节和干预使其回到正常轨道，这样的假设前提是变化是消极的，却忽略了变革可能带来的正向积极影响。因此，科层制结构对于突发变革的应变能力低。再者，科层制将组织成员视为非人格化的，否定了“人”的因素，因此很难解释除正式结构以外的事物。
2. 政治组织理论——大学作为“政治丛林”。在大学组织中，“政治组织属性”指具有不同目标和利益需求的个体或团体通过民主的方式解决冲突的过程。当人们以不同的方式思考并希望以不同方式行动时，政治组织便形成了，因而“不确定性”和“异议”是政治组织产生的基本要素。作为政治组织，冲突和竞争是组织内部的资源分配的主要表现形式。获得权力的一方可以获得分配资源和利益的权威和资格。政治组织的优势在于能够使少数派和多数派的利益和偏好得到合法公开的表达。
与理性科层制严格的制度和结构相比，大学作为“政治丛林”更加强调非正式结构中组织成员之间的冲突和利益的博弈。“这个地方（高等教育组织）更像一个政治丛林，充满生机和喧嚣；而不是一个僵化、安静的官僚机构。”鲍得里奇以冲突理论和社区行动研究为基础，将组织的决策过程描述为“由为全体作出决策的'当局’和受决策影响的组织内的'党派’所驱动的过程”。他强调组织过程、机构子群体的活动，内部利益、联盟建立和讨价还价等活动是在多元化的决策环境中进行的，在这种环境中，行政领导人作为边界管理人员在内部和外部利益相关者之间进行调解和说明。政治组织中冲突和矛盾是常态，组织成员需要表达自己的利益诉求，并在互动和博弈中实现组织变革。在其后续的研究中，鲍得里奇提出了“修正的政治模式”：一种环境-心理和结构主义方法。在高等教育决策过程中，修订后的模式更多地关注外部环境、内部议程控制、利益集团和合法权力。
（三）理性科层和政治属性组织之比较
如表1所示，理性科层组织基于结构功能主义，认为组织是客观现实，各组织部分之间的关系符合理性，可以被预知及描述。强调制度体系的完善以及理性决策和组织目标的最优化。科层组织将组织成员的行为看作整体的、非人格化的，成员通过技术和操作程序进行职权划分，各司其职。从结构上来看，通过等级划分，领导力体现在合法权威，组织成员间的沟通基于书面规章制度，行为受到制度化的约束和规范，体现了科层制、制度化、体系化的特征。
政治属性组织基于社会建构主义，与结构功能主义相反，社会建构主义体现出更多的灵活性和适应性，并且认为组织成员不需通过客观和理性联系在一起，人际交往中权力和影响力不断流动，权力的类型更为多元。冲突充斥在组织之中，组织成员通过互动、协商、游说、妥协、结盟等方式寻求自身利益的最大化。与自上而下的线性结构不同，政治组织更加扁平化，具有包容性和弹性空间。因此，树立共同文化价值观能够有利于成员行为的一致性，减少分化。
理性科层与政治组织的关系是相辅相成的，互为补充，对政治组织理论的研究不代表对理性科层制的抨击和否定，相反，正是在科层制得到完善后才能够更好地去探索非正式结构中的人际关系。因此既不能忽视政治组织理论在治理研究中所扮演的重要角色，同时也不能将科层制和组织属性割裂开。只有在不断完善结构和制度的基础上才能够有效地关注非正式结构。理性科层制是高等教育组织研究的基础，而政治组织属性的研究能够更好地弥补结构功能主义的局限性。
现代大学治理应该既重视制度建设，也重视人的因素，在科学合理的制度建设下，重视不同利益群体的意见、冲突、合作等是如何对治理产生影响的。将两种治理模式有效地结合，才能够更加有效地、全面地分析正式结构和非正式结构，使得现代大学治理的内涵不断丰富，实践性不断提高，治理效果不断增强。
四、实现大学治理现代化：制度与人的互动实践
（一）既强调制度的重要性，又要看到作为人，作为行动者的治理主体的作用与价值
制度是由人建立的，也是由人施行的，制度与人之间有着十分密切的关系。制度是死的，人是活的。制度再好，如果没有执行和彻底地实施，制度就像一张白纸。在展开过程中，可能会把很好的制度破坏了。制度逻辑不是就制度谈制度，就制度谈治理，而是在制度建立和完善的过程中看到人的作用，看到制度执行过程中人的价值，大学治理的制度逻辑就是在制度与行动者之间架起桥梁，促进制度优势转化为治理效能。目前人们普遍认识到了制度的重要性，产生了一种以“制度缺位造成治理混乱”为问题核心的“制度建构主义”思路，试图以“制度缺位—制度建构”的思路，建议将大学治理的方方面面全都纳入制度范畴之内，建构一个无所不包的大学制度体系。这种观点值得商榷，一是大学制度是在长期的历史过程中形成的，并不是短时期内主观构建的；二是大学制度是治理主体与制度互动的过程，制度是在治理实践中不断丰富完善发展的，要始终重视人的因素；三是制度既包括正式规则，也包括非正式规则和习惯等。所以，制度逻辑不是要主观建构制度，而是在制度认知、制度构成、制度运行与制度行为、制度评价的互动中形成大学治理体系和治理能力现代化。
（二）建立互信的大学组织文化
一所大学所具有的组织文化使其在价值观、领导方式、人际互动方式、传统和习俗等方面有别于其他大学。文化可以定义为“一个社会系统里成员所共享的理念、思想、价值观、信念、期望、态度和假设。作为文化元素的符号、规范、价值观与礼仪，更多地意味着人们在不同的高等教育机构之间会做出多样的选择，伴随多样行为而来的是奖赏与惩罚。”官僚组织文化遵循正式的规则，以确保高效的绩效。组织行为由特定的系统作为指导。决策者重视合理性，并寻求减少组织的不确定性和模糊性。政治组织文化则通过其对组织内各利益集团和联盟之间的谈判和讨价还价而确定。组织行为采用社会交换的方式，组织成员更愿意支持符合他们利益需求的计划。为了适应外部环境的变化，增加组织的灵活性和适应性，组织文化为大学治理提供了更广阔的视角。第一，不能孤立地考虑实际的/潜在的冲突。官僚主义中往往将冲突视为决策失败的结果，而政治组织中则认为冲突是人际互动中的常态，了解冲突并化解冲突可以有效提高决策制定和执行效果。第二，认识到结构上的矛盾对组织内部的影响。组织层级的划分虽然有效地区分了组织成员的权责，但是权力分配的不均衡会导致组织内部的矛盾，如行政人员和学术人员之间的矛盾。正式结构中学术人员通过教授委员会和学术评议会为自身谋求权益，而在非正式结构中，教授往往不能代表所有学术人员群体，因此，学术人员通过结盟的方式试图争取更多的利益。第三，考虑为什么组织中的不同群体对治理效果和大学绩效等问题看法不同。利益相关者理论认为个人或群体对于大学组织目标的实现有重要的影响。在大学治理过程中，利益相关者的利益和诉求各有不同。组织文化能够让利益相关者更好地了解到组织目标，从而使其达成目标的统一，减少利益冲突。组织文化影响着人际关系的形成，良好的组织文化有助于形成良性的竞争并化解冲突矛盾。
（三）建立互动机制，发挥制度的弹性空间
制度受到社会、经济、政治等外部因素的影响，同时也受到来自内部的影响。这种内部影响来源于组织的历史、文化、组织成员所持有的价值观、态度。因此，互动方式的不同会影响制度效能的发挥。在新制度主义中，行动者与结构之间的互动关系是相互约束和相互促进的。制度框架限制着行动者的行为，而行动者的行为影响制度的发挥。官僚组织中制度的建设是自上而下的理性决策，组织成员是制度的执行者，制度效果由书面的评价体系进行评估。政治组织中制度建设伴随着冲突和妥协，组织成员的执行方式和互动方式更加隐秘和非公开化，制度效果由组织成员进行意义构建（Sense Making）。政治组织的互动方式主要是结盟、游说、讨价还价、妥协等，通过博弈寻求该群体或个人利益的最大化。官僚主义的批判者认为制度的设计和执行过于死板僵硬，不懂得变通，往往会本末倒置，造成行政管理的效率低下。“人”作为制度的执行者，影响着制度实际运行的有效性。然而一些恶性的互动，如暗箱操作、消极怠工、走后门等会对大学的正常运作产生消极影响。因此，正式制度关系可以对组织成员的行为和工作范围进行界定，而非正式人际互动可以增加制度的弹性空间。良性的互动机制需要有规则意识，要平等公正，为组织成员提供有效的参与途径。
（四）实践中创新治理方式，提高治理效能
大学内部利益相关者的互动和博弈影响着大学治理成效，大学内部治理是否有效取决于权力主体间的互动合作。应当促进正式关系和非正式关系的协同发展，优化治理过程，提高治理效能。美国学者德韦恩·约翰逊通过对美国几十所大学学院院长的研究，根据学院治理的集权程度的高低，将治理类型进一步细分为寡头决策型（Oligarchic Organizations）、领导决策型（Headship Organization）、参与决策型（Participating Organization）、共同决策型（Collegial Organization）。寡头决策型和领导决策型都属于集权式，而参与决策型和共同决策型都属于分权式的类型。在前两种模式当中的院长或管理层更像是大学里的政治家，而后两种模式则更像是学者型的领导。在偏向集权的院系治理结构中，院长占据了主导地位，大权独揽的院长通常会认为自己将学院管理得很好，为学院奉献了很多，但教师却并不买账，除非这位院长享有很高的声望，同时又确实提高了教师的待遇。否则，在集权型领导下，教师对于学院的忠诚度会普遍不高，教师和管理层之间也缺乏团结，教师们普遍不喜欢强权型的领导。如果院长在学院里越以领导自居，那么他的工作就越难得到教职工们的认可。而在分权型的学院治理结构当中，院长的领导工作和决策方式往往比较民主，尽管可能院长自己认为自己做的事情并不多，但是却能得到教师很高的评价，在分权式结构当中院长与教职工之间的关系更为亲密和接近，教师们都比较偏爱不那么强势，行事更为民主的院长，因为这样的院长或领导层不会过多干涉教师事务。
研究发现，分权式治理和民主型领导更能激发自下而上的组织变革，并促进变革成功。鼓励和支持自下而上的组织变革模式就需要转变官僚体制，注重民主的治理方式，需要把官僚科层组织改变为更具政治组织属性，使广大教师有参与渠道，形成协商共治的治理模式，激发基层和教师的参与热情和变革活力。
大学治理需要健全的制度供给与良好的治理能力的有机结合，在治理实践中实现人与制度的良性互动。然而，制度供给和治理能力之间并不是一个完全对应的关系，即制度供给好并不代表治理能力强，治理能力强也不代表制度供给好。只有好的制度供给与强有力的治理能力相结合，大学治理才能达到最佳状态。无论是制度设计与供给，还是治理能力的提升，都离不开作为治理主体的人的作用。探讨大学治理，应该在治理实践中探讨人与制度的互相作用，在实践中完善治理体系与提高治理效能。大学治理的研究路径应从治理主体的辨析转向治理规则、治理实践的研究，由探讨“谁在治理”转向研究“如何治理”“怎样治理”，由探讨以主体为中心的“表层结构”转向实践为中心的“深层结构”，既要看到机构、组织在制度与治理中的作用，更要看到“人”在大学治理中的主体性，就是要从“求变”到“求治”，从治理变革走向治理建设，从治理体系转向治理能力，从治理目标转向治理效能。
【本文系中国高等教育学会中国高等教育改革发展重大理论与实践问题研究重大专项课题“一流大学内部治理结构与人才战略研究”（2017ZD003）、中央高校基本科研业务费专项资金资助项目“现代大学组织变革与转型研究”（13XNI005）的研究成果】
作者
李立国，中国人民大学教育学院副院长、教授，北京100872
王梦然，中国人民大学教育学院博士研究生，北京100872