对行政机关作出不予处罚决定的14个法院裁判规则样本分析
对行政机关作出不予处罚决定的14个法院裁判规则样本分析
作者：孙继承
笔者在案例库内一共检索发现172个行政机关适用本条作出不予处罚决定的案例。其中，公安部门案例最多，农业部门案例为零，食药、工商、质检等与农业执法相关性高的执法领域一共有14个案例。
一、对不予处罚决定的再认识
《行政处罚法》第二十七条第二款规定：违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。在法定情形下，行政机关对某些违法案件作出不予处罚决定，是履行法定职责的形式之一，也是行政机关行使行政权力的方式之一。不可否认，行政机关对“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的”，具有自由裁量权。
1、不予处罚的事实条件。“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的”是不予处罚的法定条件。这里可以理解为同时具备三个要素：一是违法行为轻微，二是及时纠正，三是没有造成危害后果。从条文设定看，是严苛的。从条文意思看，“及时纠正”容易把握和判断，“违法行为轻微”，行政机关行政处罚自由裁量权行使规则一般都会有具体规定，也比较容易判断，但对“没有造成危害后果”这一要素，实践中难以把握，或者标准很难统一。从案例来看，也体现了这一点。例如，有的认为已经销售了，就是有危害后果，有的认为虽然已经销售了、但数额很小，而且质量也没有问题，因此实际上没有危害后果。
2、不予处罚的作出程序。“不予处罚决定”，是对违法行为的一种处理结果。对不予处罚，有的行政机关在其行政处罚自由裁量权规则中明确，作出不予处罚决定的，需要经过行政机关负责人集体讨论（如深圳）。笔者认为这一规定很合理。除此之外，作出不予处罚决定，应当满足三个环节的要求：一是要立案。原因在于：有违法行为。如果没有违法行为，就不需要立案，也不存在不予处罚的情形。二是要调查取证。三是作出书面的不予处罚决定。四是违法线索来源于投诉举报人的，应当将不予处罚决定书面告知投诉举报人。投诉举报人对不予处罚决定有异议的，可以提起行政诉讼或行政复议。从这个角度看，行政机关作出不予处罚决定的，应当告知诉权及复议权行使方式和期限。
二、案例
1、认为销售完毕的，不符合免于处罚情形。
上海懋鸿教育科技发展有限公司与上海市宝山区市场监督管理局卫生二审行政判决书。
上海市第二中级人民法院 二审 （2015）沪二中行终字第337号
一审：懋鸿公司第一分公司于2014年11月19日晚制作的熟食卤味被全部消费完毕，其违法行为业已完成，即是构成对餐饮服务食品安全管理秩序的危害。懋鸿公司认为其第一分公司的行为应不予处罚，缺乏法律依据。二审：上诉人第一分公司无“熟食卤味”供应许可，而供应上述菜品，当天已全部被消费完毕，并不符合违法行为轻微并及时纠正的情形，故上诉人认为不应予以处罚的主张，缺乏法律依据。
2、认为标签违法但未经集体讨论（行政机关有明确规定）的，不符合免于处罚情形。
深圳市市场监督管理局罗湖分局与王福岭一案二审行政判决书
深圳市中级人民法院 二审 （2014）深中法行终字第497号
一审：本案“福事多手磨黑芝麻糊”外包装标签上标注“富含膳食纤维”，不符合《预包装食品标签通则》的规定，为虚假内容，违反了《中华人民共和国广告法》第四条的规定。本案华润万家翠竹店发现违反上述规定后，主动将违法产品进行下架处理，及时改正违法行为，没有造成危害后果，符合《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条规定“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚”的情形，属于可以不予行政处罚的范畴。二审：《深圳市规范行政处罚裁量权若干规定》第十八条第一款第（四）项规定，依法不予处罚或者减轻处罚的，应当由实施处罚的行政机关的负责人集体讨论后作出决定。该规定作为市政府规章，用于规范深圳市各级行政处罚实施机关的行政处罚裁量权，意在促进行政决策的民主性科学性，避免决策的随意性，可以适用于本案，本院予以确认。二审调查中，被上诉人虽然述称其作出被诉不予处罚决定已经负责人集体讨论并在庭后向法院提交了《行政执法案件审理记录》。然而，该证据无正当理由未在法定期限内提交，且上诉人亦不予认可，依法不能作为本案的定案依据。因此，被上诉人不能证明作出被诉不予处罚决定时有经单位负责人集体讨论，即该不予处罚决定违反了强制性的程序规定，构成程序违法。
3、认为标签违法但综合主观故意、销售数额、危害后果等因素，可以免于处罚。
孙海涛诉上海市浦东新区市场监督管理局工商一案二审行政判决书
上海市第一中级人民法院 二审 （2014）沪一中行终字第496号
一审：浦东市场监管局基于食品标识是生产商标注而非销售商标注、销售数额及危害后果等方面综合考量，认为联家超市张江店的违法行为轻微，作出被诉不予处罚决定，并无不当。二审：被上诉人鉴于第三人作为食品经营者，对于食品标签中存在的问题不负有主要责任、第三人经营的涉案食品不存在内在质量问题，仅是标签上载明的营养成分数值与实际不符、且在被上诉人对第三人进行现场检查时，第三人对外销售的是标示真实营养成分数值的食品，已主动纠正违法行为，积极进行整改，没有造成危害后果。
4、认为标签违法没有主观故意、货值和违法所得少、主动配合、有质量报告的，可以免予处罚。
张军凯诉上海市浦东新区市场监督管理局工商一案二审行政判决书
上海市第一中级人民法院 二审 （2014）沪一中行终字第266号
一审：浦东市场监管局基于食品标识是生产商标注而非销售商标注、销售数额及危害后果等方面综合考量，认为大润发公司的违法行为轻微，作出被诉不予处罚决定，并无不当。原审认为，浦东市场监管局对大润发公司处罚幅度的把握，系浦东市场监管局行使自由裁量权的范围，除非明显不当，司法权一般不应干预，故张军凯认为其他区县执法部门对张军凯举报的相同事项已进行处罚，浦东市场监管局理应对大润发公司进行处罚的主张，不予采纳。。二审：被上诉人收到上诉人的举报后，进行了相关调查，经调查认为第三人经营“芙瑞莱”牌南美提子干的行为，违反了《食品安全法》第四十八条第三款“食品和食品添加剂与其标签、说明书所载明的内容不符的，不得上市销售”的规定，构成经营与其标签载明的内容不符的食品行为。被上诉人鉴于第三人作为食品经营者，对于食品标签中存在的问题不负有主要责任，且违法经营食品的货值金额和违法所得较少，违法行为轻微，未造成危害后果；案发后能提供供货商的相关证照和涉案食品《检验报告》，积极配合案件查处，主动督促供货商予以整改。故被上诉人根据《行政处罚法》第二十七条第二款的规定，作出对第三人不予行政处罚的决定，认定事实清楚，适用法律及裁量并无不当。
5、认为标签违法但对产品质量没有影响且已经纠正的，可以免予处罚。
陈书伟与深圳市市场监督管理局其他二审行政判决书
深圳市中级人民法院 二审 （2014）深中法行终字第149号
一审：被告认定新一佳世纪店在案件调查期间，对涉案产品标签立即进行整改，且标注“纯碱”对产品内在质量并无影响，根据上述规定认为对新一佳世纪店应不予行政处罚，故撤销罗湖分局作出的深市监罗罚字（2013）101号《行政处罚决定书》，被告的复议决定行为，符合法律规定，该院依法予以支持。
二审：本案中，新一佳世纪店的违法行为系销售本应标注食品添加剂通用名称“碳酸纳”而错误标注为“纯碱”的“鹏昌牌松花皮蛋”。就本案现有的证据而言，“碳酸纳”与“纯碱”仅为不同标准中对同一物质的称谓，没有证据显示该名称的不同可以产生食品安全问题。在行政处罚执法过程中，在售的所有涉案产品均已扣押，亦没有证据显示新一佳世纪店仍继续销售涉案产品，即新一佳世纪店的违法行为已经及时纠正。因此，被上诉人对新一佳世纪店的违法行为不予处罚的决定证据充分，适用法律正确。
6、认为标签违法但及时纠正违法行为、下架违法产品的，可以免于处罚。
晏景中与江苏省苏州工业园区工商行政管理局二审行政判决书
苏州市中级人民法院 二审 （2014）苏中行终字第00196号
一审：本案中，园区工商局接到晏景中举报后，经立案调查，认定久光百货销售的艾谷阿米伯有机大米应当标注而未标注等级，属违法行为。同时，园区工商局经调查认为，久光百货的供货商禾谷实业（上海）有限公司关于“为节约成本而使用老包装，并印制了不干胶贴进行补正，但由于工人漏贴，从而导致包装上没有质量等级的标示”的说明是成立的。另外，在现场检查后，久光百货即将产品下架停售，没有造成危害后果。园区工商局认为久光百货的行为符合《行政处罚法》第二十七条第二款“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚”的规定，故决定不予行政处罚，并向久光百货作出《不予行政处罚决定书》，是园区工商局根据事实、情节，依法作出的裁量，是符合法律规定的。二审：在立案调查中，涉案产品的供货商禾谷实业（上海）有限公司向被上诉人提供了包装上没有质量等级标示的情况说明，久光百货也及时将涉案产品下架停售，并用不干胶贴进行补正。据此，被上诉人认为久光百货的违法行为轻微并及时予以纠正，没有造成危害后果，依据《行政处罚法》第二十七条第二款“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚”的规定，决定对久光百货不予行政处罚，并将该处理结果以《答复》的形式告知了举报人。本院认为，被上诉人园区工商局已经依法履行了法定监管职责，程序合法，行政裁量适当，符合法律规定，本院予以支持。
7、认为标签违法但销售数额较大的，不可以免予处罚。
赵正军诉郑州市工商行政管理局中原分局二审判决书
郑州市中级人民法院 二审 （2014）郑行终字第47号
一审：第三人销售的“金鸽”牌瓜子预包装食品营养标签不符合卫生部发布的GB28050-2011《预包装食品营养标签通则》的基本要求，违反了《中华人民共和国食品安全法》第四十二条规定，且该产品已经进入流通领域，损害了正常的社会经济秩序和消费者的合法权益。被告应当依据相关法律规定予以查处。虽然第三人在被告向其作出责令改正通知书后将相关商品下架整改，但因第三人已经将不符合法定要求的商品售出，客观上已造成相应的危害后果，且第三人所销售的不符合规定的食品数额较大，被告应当依照相关规定查处。综上，被告中原工商分局所作的郑工商中原不予处[2013]030001号不予行政处罚决定，明显认定事实不清、适用法律、法规错误，依法应予撤销。二审：根据本案查明的事实，正道思达桐柏南生活广场销售食品的违法行为事实清楚，销售不符合法律规定的食品已进入流通领域且数额较大，其行为已经损害了正常的社会经营秩序和消费者的合法权益，危害后果客观上已经产生，对其违法行为依法应予查处。中原工商分局认定正道思达桐柏南生活广场的违法行为轻微，没有造成危害后果不当，不予行政处罚的决定错误，应予撤销。
8、认为对购进违法产品未尽基本核查义务的，不可以免予处罚。
深圳市恒诚业投资发展有限公司与深圳市市场和质量监督管理委员会其他一审行政判决书
深圳市福田区人民法院 一审 （2015）深福法行初字第532号
原告通过林姓业务员个人采购第二类医疗器械，未尽基本的核查义务，也未履行索票索证义务，不符合《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条的规定的减轻或者免除处罚的情形。
9、认为观无故意、数量较小、及时纠正的，可以免予处罚。
常树行与无锡市锡山区市场监督管理局行政处罚一审行政判决书
无锡市锡山区人民法院 一审 （2015）锡法行初字第00048号
被告鉴于江妍商店（江德俊）在“中华筷”塑料筷子的销售过程中，（1）主观无故意，并不知晓销售的“中华筷”塑料筷子需要取得工业生产许可证；（2）违法行为轻微，只是销售了5包，没有再造成危害后果；（3）同时能主动下架剩余库存，并公告销售的予以无条件退换货，锡山市监局依法解除了对涉案筷子扣押的行政强制措施，并依据《行政处罚法》第二十七条规定，经过事先告知后，于同年7月29日对江妍商店（江德俊）决定不予行政处罚，作出锡山市管不罚字（2015）07第002号《不予行政处罚决定书》并直接送达与江妍商店。法院认为：程序合法、事实清楚、适用法律正确，依法应予维持。
10、认为销售数额较大的，不可以免予处罚。
赵正军与郑州市质量技术监督局管城分局金星啤酒集团有限公司一审判决书
郑州市管城回族区人民法院 一审 （2014）管行初字第40号
被告以第三人不会造成食源性危害属于违法行为轻微没有法律依据。第三人在2013年11月12日接受了被告调查后，仍然对外销售涉案啤酒，且仅向一家售出单位发出了召回通知，被告认定第三人对违法行为及时纠正，证据不足。第三人生产的不符合法律规定的啤酒已进入流通域且数额较大，其行为已经损害了正常的社会经营秩序和消费者的合法权益，危害后果客观上已经产生，对其违法行为依法应予查处。
11、认为标签违法但无质量问题的，且及时纠正的，可不予处罚。
陈营治与杭州市萧山区市场监督管理局行政处罚一审行政判决书
杭州市江干区人民法院 一审 （2015）杭江行初字第156号
本案中，杭州永磁电动车有限公司生产的案涉型号为TDP218Z电动自行车，其所附合格证上标识与实际车辆不符，被告杭州市萧山区市场监督管理局作出责令改正通知书，限期予以改正，符合上述法律规定。经浙江省质量检测科学研究院检测，案涉型号为TDP218Z电动自行车系合格产品，不存在质量问题，且被告已责令杭州永磁电动车有限公司对合格证标识不符予以改正，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第二款的规定，违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。被告杭州市萧山区市场监督管理局据此作出（萧）市管函告字（2015）023号《市场监督管理投诉（举报）处理告知书》，并无不当。
12、明知标签违法且主观恶性较大的，不可以免予处罚。
梁永标诉肇庆市工商行政管理端州分局撤销行政处罚决定纠纷一审行政判决书
肇庆市端州区人民法院 一审 （2014）肇端法行初字第10号
根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第二款及《广东省工商行政管理机关行使行政处罚自由裁量权暂行规定》第五条第二款均规定，对违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予处罚。原告既然已将无中文标签的预包装食品（啤酒）售出，经被告查处后才承认错误（且在第二次听证会上又否认违法事实），不能视为对其自己的上述违法行为及时纠正。被告对原告的违法行为予以处罚并无不当。