最高法院行政诉讼土地纠纷案件裁判观点摘要
金博大律师事务所行政诉讼实务研究中心
1.【最高法院】以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权外。案号：（2014）行提字第22号
【裁判要点】
本院认为，涉案土地确已超过二年未动工开发，但是，造成土地未动工开发，是否存在作出三份无偿收地决定时有效的1994年颁布的《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十五条规定的“政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成”的情形，陵水县政府未予查清；同时，三份无偿收地决定未依法送达琪楠公司，严重违反法定程序。二审生效判决驳回琪楠公司诉讼请求，认定基本事实不清、证据不足。
2.【最高法院】政府部门在未书面解除出让合同前，将争议土地重新出让给创成公司，存在程序上的瑕疵，但不能否定创成公司基于善意依法取得的土地使用权。案号：（2014）行提字第24号
【裁判要点】
国有土地使用权出让合同及相应的解除合同，其性质不属于平等主体之间签署的民事合同，一、二审法院在审理涉案土地的批准出让行为与颁证行为引发的行政案件时，根据金士豪公司的诉讼请求，将确认《2005年收回部分土地协议》效力的诉讼作为行政案件受理并合并审理，并不违反法律规定。该合同载明：“甲、乙双方同意将乙方已有偿使用的九州开发区17号地87.64市亩土地内44.435市亩土地继续归乙方使用，剩余43.205市亩土地由甲方收回”。从本案实际情况看，该协议中的“收回”土地，与《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定的收回国有土地使用权情形不同，应属对《1994年出让合同》、《1999年补充协议》中有关出让土地面积的变更和对原出让合同的部分解除。一、二审法院认为应当按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定的程序和步骤办理收回国有土地使用权手续，属认定事实不清，适用法律错误。
3.【最高法院】豫政土（2002）192号将涉案集体土地征为国有后，开封市政府未按法定程序组织实施，违反国务院和国土资源部的相关规定。案号：（2017）最高法行申4243号
【裁判要点】
征收集体所有的土地，政府应该严格遵循相关法律法规规定的条件和程序来组织实施。本案中，根据一、二审查明的事实，河南省人民政府豫政土（2002）192号《关于开封市2002年度第二批城市建设用地的批复》将涉案集体土地征收为国有之后，开封市政府未按法定程序组织实施，直至2010年才开始实施征收行为，违反了国务院和国土资源部的相关规定，属程序违法，二审法院确认开封市政府征占土地违法，本院予以支持。故再审申请人申请再审缺乏相应的事实和法律依据，二审法院的判决符合法律规定。
4.【最高法院】补偿安置方案涉及到农村经济经济组织及成员（包括被征地户）的切身利益。案号：（2017）最高法行再50号
【裁判要点】
补偿安置方案涉及到农村集体经济组织及成员（包括被征地户）的切身利益，其公告发布后，农村集体经济组织及成员（包括被征地户）对补偿方案均可能有不同的意见，为了更好地听取各方面的意见，法律要求补偿安置方案予以公告。故公告补偿安置方案是土地征收过程中的法定程序，且同时涉及农村集体经济组织和村民个体的安置补偿权，与侵犯村农民集体土地所有权的行政行为不尽相同。
5.【最高法院】行政相对人对市、县人民政府批准的征地补偿安置方案不服，可向批准征地补偿安置方案的市、县人民政府的上一级政府提出裁决。 案号：（2018）最高法行申1296号
【裁判要点】
行政相对人对市、县人民政府批准的征地补偿安置方案不服直接向人民法院提起诉讼，人民法院不予受理，但其可向批准征收土地的人民政府申请裁决，亦可向批准征地补偿安置方案的市、县人民政府的上一级人民政府依照行政复议法律法规的规定提出裁决。案涉县府函〔2015〕259号《批复》实质上系播州区政府批准的征地补偿安置方案，被征收人对该批复不服，可依照行政复议法律法规的规定向相关人民政府申请裁决。本案中，刘发元等五人通过诉讼获悉该批复内容，其向遵义市政府申请行政复议，符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条及《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法〔2011〕35号）的规定，遵义市政府依法应予受理。故原审法院认为刘发元等五人的复议申请不属于行政复议的受理范围，判决维持遵义市政府作出的268号《行政复议不予受理决定书》属适用法律错误，应予纠正。
6.【最高法院】征收补偿应当遵循及时补偿原则，不能无故拖延，损害被征收人获得补偿安置的合法权益。案号：（2018）最高法行申9135号
【裁判要点】
市、县人民政府是集体土地征收与补偿安置的法定行政主体，即市、县人民政府有权代表国家组织实施征收，也同时负有补偿安置的法定职责。上述规定虽未明确与被征收人不能达成一致的情况下，负责征收补偿安置工作的市、县人民政府应以自己的名义依法作出补偿决定，但此种情形并不能成为市、县人民政府怠于履行征收补偿安置义务的理由。征收补偿应当遵循及时补偿原则，不能无故拖延，损害被征收人获得补偿安置的合法权益。具体到本案而言，2011年5月21日，卢凤梅公司涉案养殖场就已被拆除，浑南区政府以未能与卢凤梅公司达成一致为由，至今尚未全面履行征收补偿安置的法定义务，应认定违法。浑南区政府于2011年7月19日以支票形式向卢凤梅公司预付征收补偿款1000万元的行为，因卢凤梅公司抗辩称系借款，不能证明浑南区政府已全面履行了包括作出征收补偿决定在内的征收补偿职责。一、二审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款的规定，以卢凤梅公司未能提供证据证明其主张为由，判决驳回卢凤梅公司的诉讼请求，适用法律错误，结论显有不当，应予纠正。
7.【最高法院】申请人有权依照河南省人民政府2013年的征地批复确定的以及经信阳市国土资源局平桥分局发布的征地补偿安置方案公告载明的补偿标准获得全部的补偿。案号:（2018）最高法行赔申227号
【裁判要点】
虽然再审申请人已经按照2012年签订的征地协议领取了补偿款，但当时的补偿标准与2013年河南省人民政府针对本案再审申请人的集体土地发布的征地批复确定的补偿标准存在差距，再审申请人有权依照河南省人民政府2013年的征地批复确定的以及经信阳市国土资源局平桥分局发布的征地补偿安置方案公告载明的补偿标准获得全部的补偿。再审申请人认为平桥区政府没有按照补偿范围、形式和标准给予被征收者公平合理补偿的申请再审理由成立。
8.【最高法院】先征收后批准的土地征收行为违法。案号：（2019）最高法行申1628号
【裁判要点】
根据本院组织询问双方当事人查明的情况，平舆县国土资源局2017年5月2日出具的《情况说明》中记载：“经查阅全国第二次土地调查成果，数据库显示，古槐街道办事处南陈居委会魏庄地类为村镇建设用地”。但在上述豫政土〔2012〕559号、豫政土〔2012〕536号批复所附征收土地明细表中，仅显示对再审申请人所在的南陈居委会的农用地等进行征收，建设用地一栏均为空白。河南省人民政府于2017年12月29日又作出豫政土〔2017〕948号《关于平舆县2017年度第一批乡镇建设征收土地的批复》，该批复所附的征收土地明细表中显示征收南陈居委会建设用地34.7395公顷，至此才把本案被诉的平政文〔2017〕67号征收决定所指向的被征收土地完全涵盖，且该批复的内容没有在征地范围内进行张贴公告。因此，一、二审查明案涉房屋在豫政土〔2012〕559号、豫政土〔2012〕536号批复范围内属于事实不清，本案征收土地行为存在先征收后批准的情形，平舆县政府作出本案被诉的平政文〔2017〕67号房屋征收决定程序违法。
9.【最高法院】《河南省人口与计划生育条例》第三十一条“独生子女家庭多分一人份”适用于按人分配的情形，不适用于本案按户分配安置原则。案号：（2020）最高法行申5323号
【裁判要点】
本案各方当事人均认可陕州区政府在组织实施补偿过程中实际遵循的安置原则为：以子女年龄、数量等为基础计算农村户，凡户口在本村集体组织的子女，16岁以下子女与父母一起组成1户，16岁以上子女单独成户。因此，陕州区政府在案涉拆迁安置过程中遵循的是按户分配的原则。而《条例》第三十一条的规定适用于按人分配拆迁安置、征地补偿等经济利益时，独生子女家庭可以多分一人份的情形。因此，再审申请人关于在案涉拆迁安置和征地补偿中“多分一人份”的主张，与本案安置原则不符，不具有适用基础。
10.【最高法院】即使在同一人民政府内部受理裁决申请和复议申请的部门不同，但这种内部机构的设置和分工不应对行政相对人的救济造成不利影响。案号：（2020）最高法行再37号
【裁判要点】
《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决”。35号通知第一条则规定：“被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请”。在《中华人民共和国土地管理法实施条例》尚未修改的情况下，35号通知实际上设置了不同于《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的救济途径，即被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服，可以向上一级人民政府申请复议。由上一级人民政府对征地安置、补偿方案进行复议，有利于将矛盾化解在基层，促进相关争议的实质性化解，实践中各地适用该规定处理征地安置补偿争议亦取得良好效果。一般情况下，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定的裁决机关和35号通知规定的行政复议机关为不同层级的人民政府，但并不排除在特殊情况下裁决机关和行政复议机关为同一个人民政府。在没有法律法规特别授权的情况下，人民政府的内设机构不具有行政主体资格，对外独立承担法律责任的均是该人民政府。即使在同一人民政府内部受理裁决申请和复议申请的部门不同，但这种内部机构的设置和分工不应对行政相对人的救济造成不利影响，即不能因行政相对人不知晓行政机关内部分工而承担不利后果。对于申请人依法依规向有管辖权的人民政府提出的履责申请，受理申请的部门如认为其申请方式错误或者不属于该部门处理，应当将该申请转交有权受理的部门处理，或者告知申请人准确的申请方式和受理部门，充分保障申请人的合法权益，防止程序空转。
金博大律师事务所
刘德宇律师整理