西方国家高等教育质量保障的法律规制及其启示
作者简介：姚荣(1990- )，男，江苏泰州人，南京师范大学教育科学学院讲师，管理学博士，从事教育法律与政策研究。江苏 南京 210097
内容提要：由于对高等教育质量保障机构独立性的理解差异，西方两大法系国家在高等教育质量保障的法律规制中采取了截然不同的模式。以德国为代表的大陆法系国家主要实行国家规制模式，倾向于将高等教育质量保障机构视为相对独立的(准)公共机构，并将其纳入公法规制的范畴。以美国为代表的英美法系国家则倾向于采用行业自律模式，通常将高等教育质量保障机构看作非营利性组织，并要求其遵守普通法上的一般义务。中国高等教育质量保障的法律规制，须恪守合法性逻辑，促进高等教育质量保障“分类规制”。
关 键 词：高等教育质量保障 法团主义 多元主义 法律规制
标题注释：国家社会科学基金(教育学)青年课题(CIA180271)。
中图分类号：G649.1 文献标志码：A 文章编号：1000-4203(2018)12-0086-12
一、问题的提出
得益于独特的市民社会与院校自治传统，以认证制度为代表的高等教育质量保障体系最初在美国发轫。受新公共管理运动以及全球政治经济竞争的持续影响，高等教育质量保障体系作为一套制度开始在全球扩散。当然，受政治制度结构与高等教育治理传统等诸多因素的影响，不同国家对高等教育质量保障体系的设计存在一系列深层次差异。萨瑞克等学者认为：“一种主要的质量评估类型主要存在于欧洲大陆以及那些依然将大学视为公共服务部门的国家和地区。在这些地方，人们已经认识到质量改进问题，但国家仍然是高等教育质量的主要监管者。另一种以美国为代表。在这种类型中，国家的任何管理都被认为是过度的，质量评估更倾向于采取市场的形式。”[1]也有学者明确指出：“认证在美国是自愿产生的，而在欧洲则成为强制性的。”[2]由此可见，有关学者将高等教育质量保障体系区分为欧陆模式与英美模式。前者强调公共服务质量的改进与提升，后者则将高等教育质量置于市场选择的逻辑之中予以审视。
在既有研究的基础上，本研究基于国家与社会互动关系的视角，将大陆法系与英美法系高等教育质量保障的法律规制模式分别概括为法团主义①主导下的公法规制模式和多元主义影响下的普通法规制模式。受法团主义传统的影响，大陆法系的国家和地区大多将高等教育质量保障机构视为具有自治地位的行政实体或准公共机构，与此相应的纠纷往往被视为公法争议。公法学界对高等教育质量保障议题的关注，总体上聚焦于学术自由、大学自治与国家监督之间关系的协调。作为教育行政监督的方式，高等教育质量保障是否对学术自由与大学自治构成侵害，成为大陆法系国家和地区大学法研究的新兴议题。[3]而受多元主义传统影响的英美法系国家和地区，则与此迥异。在英国，高等教育质量保障署(Quality Assurance Agency for Higher Education，QAA)作为独立的评估机构，具有私法意义上慈善公司法人的法律地位。作为受《慈善法》(The Charities Act)和《公司法》(The Companies Act)双重规制的非营利性组织，其须遵循普通法的一般原则并履行相应的义务，并受到“私法自治”传统的深刻影响。[4]此外，包括教学质量与学术标准在内的高等教育质量，属于教育合同的重要内容。[5]当学生对教学质量不满时，作为高等教育消费者的学生甚至可以基于其与高等教育机构之间的合同关系，向独立裁决者办公室(Office of Independent Adjudicator，OIA)乃至法院寻求权利救济。[6]值得一提的是，普通法规制模式的适用在同属英美法系的国家和地区内部，也存在差异。例如，英国高等教育质量保障体系的建构与监管型国家(regulatory state)的兴起紧密关联，胡德等学者就将高等教育质量保障机构开展的质量监管活动理解为“政府内监管”的一部分。②与英国不同，美国始终将高等教育领域的认证机构视为非营利性组织或私人实体，并拒斥国家规制的介入。[7]
二、法团主义与大陆法系高等教育质量保障的公法规制
相比于英美法系，大陆法系国家和地区高等教育质量保障的兴起较晚。直至20世纪80年代，以法国为代表的欧陆国家才开始逐渐引入高等教育质量保障机制。其中，德国直到20世纪90年代初期才开始讨论教学与学习的质量问题。传统上，以取得大学教授资格的程序作为进入学术世界的仪式，被视为德国高等教育质量保障的有效方式，这是一种建立在内部及同行评价之上而免受外力影响的方式。此外，在德国还有一种迷思，即认为所有的大学都一样好。因此，直到20世纪90年代，德国高等教育界所盛行的信念依然是，学术研究自有其内在的质量保障机制，身为学术工作者，原就具有努力求取学术表现的内在动力。在学术自由的前提下，过去高等教育中的教学只在某些层面上受到监督，如有关教师义务的规定以及“考试规章”中对于国家考试的规范等。[8]然而，在20世纪80年代末，受新公共管理运动以及博洛尼亚进程的影响，大陆法系国家开始将高等教育质量保障制度作为强化大学自治绩效责任逻辑以及建立欧洲高等教育质量保障网络(European Qualification Assurance Network，EQAN)的特定方式。
受国家与社会之间法团主义关系模式的深刻影响，大陆法系国家和地区的高等教育质量保障始终被嵌入公共服务体系之中，且被赋予增进与保障公共利益的规制功能。早在20世纪80年代初就有学者指出，质量保障这些明显中立的现象隐藏了高等教育领域中权力和影响力的戏剧性变化，“对于大多数欧洲国家而言，高等教育认证中存在的最大问题在于，这些国家普遍将高等教育视为国家事务或公共服务。因此，高等教育认证的引入，实质性地强化了国家的影响力”[9]。
1.相对独立的(准)公共机构：大陆法系高等教育质量保障机构的法律地位
正如布伦南和沙赫所指出的，“大多数欧洲认证机构是由国家政府建立的，虽然它们通常被设计为具有一定的自主权，但这种自主权是否在实践中起作用依然值得讨论。关键问题在于认证机构在法律框架内成功承担自主角色以开展活动，或者其自主权是否也包括有关使用评估的方法论问题”[10]。此外，一项关于欧洲高等教育质量保障机构的调查显示，“29个这样的机构中，15个拥有独立的法律地位。然而，20个机构的大部分或者所有的资金来自国家(弗雷泽，1997)。作为高等教育与国家之间的'缓冲机构’，高度的独立性对于这些机构的成功是非常必要的。但是，不管它们的法律地位的形式和资金的来源是什么，在建立质量机构的背后，其驱动力几乎都是政府的关注和议程。即便是建立机构背后的行动来自高等教育，那也是为了避免政府建立自己的机构而采取的先发制人或自卫的行动。无论如何，'独立’这个术语的意义和重要性，在不同的国家和传统中有所不同。事实上，欧洲许多国家的政府与高等教育各个方面的官僚有着密切的联系，发现他们其实也涉及质量管理其实并不意外”[11]。
以德国为例，其认证系统表现为双层阶梯(two-tier)结构，位于顶层的是国家认证委员会，认证代理机构处于下一层。其中，国家认证委员会具有基金会的法律地位，其下属的德国专业认证基金会不是联邦政府或州政府的附属机构，而是一个独立于政府的公法法人，独立运营，可以向相关机构征收费用。同时，作为公法法人，基金会需要接受所在联邦州的法律监督。而德国认证、资格与质量保障机构(ACQUIN)等认证代理机构则大多具有公益协会的法律地位，以保障其自治性与公益性。[12]值得指出的是，“认证代理机构可能是独立的，而认证委员会不是。在许多方面，认证委员会都受到德国各州文教部长联席会议(the Standing Conference of the Ministers for Culture and Education of the German States)政策的约束。联席会议负责德国教育政策的制定和规划，是认证委员会的主要出资者。此外，联席会议的代表构成了半数以上的认证委员会指导委员会(the Steering Committee of the Accreditation Council)成员。认证委员会采纳联席会议的决议，并将其纳入对认证代理机构工作具有法律约束力的框架性规定(forge them into legally binding framework regulations)中。从某种意义上而言，德国高等教育认证体系变革的历史，深刻地表现为认证委员会反对联邦政府规制行动、争取认证体系独立性与自治性的持续博弈过程。在实践中，认证委员会夹在权力日趋增强的联席会议和相对自主的认证机构之间左右为难”[13]。尽管德国是少数几个允许质量保障机构在国家范围内相互竞争的国家之一，但其高等教育认证体系依旧受联邦政府的实质性管控。[14]