高速公路如何实现“全国一张网”？要从一份区域协作协议谈起
高速公路系统是我国道路客货运输的主要承担者。快捷、互联、互通的高速公路系统为国民经济高质量发展和交通强国建设提供了重要基础支撑作用。
当前，我国公路交通已从过去的“线状运行”发展到“网络化运行”的新阶段，迫切需要打破行政分割和管理分散的局面，构建“全国一张网”理念和工作新格局，提升全国高速路网管理的系统化、协同化水平。
《框架协议》以及
“全国一张网”概念解析
2020年1月1日零时起，全国29个联网省份的487个高速公路省界收费站全部取消，全国的联网收费系统正式并入“一张网”运行，标志着高速公路“全国一张网”工程的第一步顺利完成。
2020年8月22日，沪、苏、浙、皖、鲁、豫、赣、闽七省一市高速公路区域协作会议在江苏省南京市举行，会上签订了《高速公路区域协作框架协议》（简称《框架协议》），标志着七省一市高速公路区域协作迈入新的发展阶段，迈出了高速“全国一张网”工程的第二步。
七省一市《框架协议》将有效促进区域高速公路理念融合、机制融合、资源融合，进一步助力高速公路区域一体化、常态化、长效化协作机制建设，为打造全国高速公路区域化协作示范区奠定坚实基础。
据“七省一市”高速公路区域协作会议相关报道，《框架协议》包括协同管理、信息共享、跨省执法合作等多个方面。
路网协同管理：推动建立跨省、跨部门“多位一体”的高速公路区域安全管理和路网运行协同机制，确保省际区域高速公路分析研判、指挥调度、风险防控、通行管控、应急处置、疏堵保畅和出行服务等措施同步，形成协调运转高效，服务保障有力的高速公路区域安全管理和路网运行协同工作体系。
区域信息共享：各方结合自身实际，通过多种渠道，推动建立风险隐患、交通事故、交通拥堵、施工养护、交通管制、气象信息、应急资源储备、重点车辆、监控视频等高速公路区域信息共享机制，为管理决策和公众出行服务提供有效信息支持。
跨省执法合作：各方公安交警、交通执法部门在违法线索移送、执法信息共享、执法协助、执法联动、执法互认等方面推动建立跨省、跨部门执法合作机制。搭建“两客一危”以及超限运输车辆联网、联防、联控的管控体系，提升省际高速公路交通安全联防联控水平，共同防范异地输入性交通安全风险。
应急救援互助：建立完善高速公路区域重大突发事件应急救援互助机制，定期组织开展区域联动应急预案演练，提高区域路段应急救援水平。建立突发事件协同救援机制，搭建跨省路段重大事故、恶劣天气、道路施工等联合保畅救援工作机制，提高突发事件的应急处置效率。
管理成果共享：各省成立高速公路区域协作协调工作小组，建立协商机制和具体工作层面沟通协调机制，定期召开联席工作会议，搭建区域学习交流平台，加强区域高速公路管理交流，形成优势互补、成果共享的工作机制。
要建设好“全国一张网”，首先要理解为什么要提出“一张网”的概念，以及如何认识这个概念。
高速公路“全国一张网”的提出源于目前高速公路发展初期多元化投资而导致高速公路网管理主体多元化，进而带来高速公路管理机构重复、运作效率低下、路网分割严重、无法充分发挥社会经济效益等一系列问题。
多元化投资突破了高速公路建设资金的瓶颈，解决了高速公路建设发展速度快、投资规模巨大而政府资金供给不足的难题，但同时也为后期高速公路系统化、整体化运营管理带来了挑战。经过大规模建设，各地高速公路主骨架基本形成，区域乃至全国的高速公路网逐步形成，高速公路运营管理从最初的“一路一公司”的线性管理模式逐渐转向网络化管理模式。从高速公路运营管理发展趋势来看，“高速一张网”运营必将是我国高速公路管理的发展方向。
那么，要如何理解高速公路“全国一张网”？
正略咨询认为应从以下几个方面去认识：
一是“全国一张网”是从顶层设计的角度，针对公路交通的规划、设计、建设、运行、养护、执法等层面提出的宏观思路与创新理念。特别是在长期以来高速公路“分段建设”与“线段管理”这一传统模式下，如何面向未来10年甚至20年，建立一整套全国或大区域高速公路“建管养运”体系，是我国高速公路系统需要思考的问题。
二是“全国一张网”是从高速公路管理的角度，对高速公路的资产、经营及其相关业务领域提出的发展思路。近年来，部分省（自治区、市）从高速公路建设投融资、资产管理的角度，对省域高速公路资产进行了整合重组，成立许多高速公路资产集团公司，同时亦是高速公路经营、养护、管理集团公司。但是，资产的重组、集团的成立未能真正解决运营养管体系的本质问题。
三是“全国一张网”是从高速公路行业监管的角度，对统筹开展监测预警与指挥调度、突发事件响应与应急处置、出行信息服务与联网收费等工作提出的明确目标。高速公路（网）的路政、养护、运行的行业（监）管理，是未来各级公路行业主管部门的核心职能。特别是高速路网运行管理的功能定位、业务职责、工作流程等尚未在行业内形成统一认识与明确要求的情况下，“全国一张网”的理念与思路将引领其健康发展。
国外公路交通管理现状
高速公路交通管理体制上的弊端是制约公路交通管理水平乃至国家运输事业发展的一个关键因素。国外先进的管理实践和改革经验对我国高速公路“全国一张网”建设推进具有重要借鉴意义。
1.美国公路交通管理现状
在美国，交通运输部门是道路交通管理的主管部门，警察部门是道路交通管理的参与协作部门。美国的道路交通安全管理体制特点则是：虽然围绕交通安全而构建的组织机构众多，但其设立依据客观需求，职责不乱，协调不乱，执行不乱。
美国在联邦政府一级设有交通部，各州有交通厅(以及车辆管理局)，各市县设有交通局。交通部门的主要职责是：运输基础设施规划、产业政策、市场准入、运输行业管理、公路设施管理、交通安全、车辆管理(包括新车认证、车辆注册、发牌发证、车辆检测)，驾驶员管理(包括驾驶员考试、驾驶标准、驾照发放)、驾培行业管理、交通监控、交通信号、道路标志线管理等。
警察部门参与交通管理协作主要体现在三个方面：首先，美国的警察部门不制定道路交通管理法规，是纯粹的现场执法部门。其次，交通运输部门与车辆管理部门的车辆管理、驾驶员管理以及相关的行政执法，离不开警察部门的协助。三是交通部门负责建设、管理信息系统并有接口提供给警察部门使用，这是警察参与道路交通管理的重要条件。
2.英国公路交通管理现状
英国现行的交通管理职责主要由英国环境、运输和地方事务部(即运输部)负责。英国普遍实行了“大部制”机构模式，将业务相近或相关性强的部门尽可能进行合并，“决策与执行”相分离，以利于部门之间的共同协调和政府资源的有效利用。运输部则是由以前的环境保护、交通运输管理以及地方事务三个部合并组成的。
自1988年起，英国政府在各个部之外设立若干“执行局”，专司行政执行职能，负责向社会提供高质量的服务。目前，运输部内部只保留一些核心部门，负责有关道路交通的政策制定、政策执行监督以及财政资助等事务，有关交通运输方面的具体事务，大都通过下面的“执行局”和非政府部门的“公共团体”来完成。
英国主管警察事务的最高行政当局是英国内务部，内务部下设警察总局，但警察总局并不负责交通管理。交通警察的主管部门是“警官协会”，该协会是全国性的警察组织，成员包括全国各地的警察机构。协会下设交通委员会，专门负责交通执法工作。
目前，全国范围内共设有32个隶属于地方政府的“警察控制办公室”，专门负责国家高速公路和干线公路网的交通巡逻和执法工作。地方公路交通由地方政府负责管理，交通执法由地方警察负责。在道路交通管理方面，运输部门和警察部门职责分工明确，彼此相互配合。
3.德国公路交通管理现状
与英国类似，德国联邦内务部是主管警察机构的最高机构，但在联邦并没有交通警察。交警属于各个州政府管理，只负责联邦高速公路、联邦公路、州级公路的交通执法。
有关交通、运输方面的法律法规制定、政策制定、政策监督等事务都是由运输部负责的。警察在公路上的职责主要是作为“现场客观情况的记录者”，执法内容不仅仅包括交通违章处理、限速等，还包括保险、路产损坏、救护的登记。一般性的交通事故都由当事人和保险公司自行处理；人员伤亡的事故，交警除记录事故现场外，也并不对事故责任和赔偿做出决定；只有交通设施出现故障影响交通正常通行，交警才上路指挥交通。
此外，德国许多城市不设立警察局，警察由州政府掌管。城市道路交通执法不由警察部门负责，而由其他部门负责。
正略咨询认为，可从美国、英国、德国的公路一体化管理经验中总结以下几点：
1.实行“大部制”的横向部门格局，有利于业务相近或相关的部门之间的协调和政府资源合理有效地使用。一方面有利于理顺政府事务逻辑关系，加强各部门之间的协调沟通、政府资源的有效利用、各部门政策的整合；另一方面，政府机构和人员更加精简，促进政府职能不断向社会转移和向地方下放。这种“大部制”的横向部门格局，与国内实行的“综合管理”模式在性质上有很多的相似之处。
2.实行决策与执行相分离的纵向机构格局，有利于保证政府行政管理的公平和效率。如前述中，英国将众多的行政执法、公共产品和服务提供等事务转移到“执行局”；而德国作为联邦制的国家，联邦政府部门主要负责政策制定和政策实施，将行政执行、公共产品和服务的提供交给州政府和地方政府或民间协会来承担。
3.中央和地方职责分工明确，有利于各自积极性的充分发挥和国家的稳定。如在公路管理方面，英国公路总局代运输部负责全国6500英里的高速公路和国家干线公路网的运营、管理和养护工作，其他公路则全部由地方当局管理。
4.高新技术的发展，使管理技术和手段日趋先进，政府管理能力不断提高。当前大量的电子通讯、计算机自动控制系统等使得各种信号、标牌、指示可以根据交通状况随时调整，大大提高交通管理的可预见性，这一切有赖于交通部门的深度参与。同时，警察参与交通管理的作用较以前大大减弱。
综合分析部分西方国家交通管理体制的共性特点：
一是道路交通管理在本质上是一项综合管理，这种本质要求国家把涉及交通管理的各项职责总体划定，统一协调；
二是道路交通管理由交通部(或运输部)负责，警察只负责道路交通安全方面的执法；
三是随着计算机自动控制系统的不断发展和完善，公路管理部门在道路交通管理方面的参与程度愈来愈深。公路管理部门依靠科技优势，承担了交通技术设施、交通流量控制、交通状况预测等工作；
四是行政法制体系完善，分工合理，执法程序规范，降低了政府的管理成本。
我国高速公路“全国一张网”建设
推进建议
对中国而言，在960万平方公里土地上将铺设广泛的高速公路网络建成“全国一张网”并非易事，需要全方位多层次的统筹、创新、协调。
正略咨询认为，可从以下几点入手，推动高速公路网络多层次、跨区域共商共建、共管共享：
1.统一领导，专业管理。
结合国企改革重点，加快行业兼并重组进度，以省级行政区为单位成立高速公路总公司或集团公司，受政府委托，对省内各高速公路子公司实施管理。
条件成熟时，在经济联系较为密切的相邻省市之间组建跨地区集团公司，形成规模化经营优势，走高速公路运营管理集团化之路，以便于更有效地服务于区域经济。国内部分省(市)在高速公路管理方面已经走在前列，形成可借鉴的模式，比如江苏交通控股集团下设江苏省高速公路经营管理中心，天津高速集团下设运营事业部集中管理行政范围内的高速公路运营等。规模化经营是降低高速公路运营成本、规范管理、提高运营效率和服务质量的有效保证。
专业化的大集团运作，优势明显：首先可以共享优质资源，降低培训成本；其次可以统一管理，平衡地区间税负，以最大限度获得税收优惠政策；第三，专业化管理，实现精简、高效的运营模式，打造核心竞争能力。
2.制定统一的高速公路运营管理法规和技术服务标准，实现行业标准化、系统化管理。
高速公路行业是相对垄断的行业，但执法标准的不统一和管理规范的缺失使得地区性的规模效益很难实现。
目前交通运输部结合已经颁布的《公路法》《收费公路管理条例》等法律法规，正组织力量研究编制《高速公路服务技术标准》。新标准将针对高速公路通行、收费、服务区管理、交通出行信息服务等各个环节，明确服务目标和技术指标，引导各地进一步改进提升高速公路服务质量，更好地服务公众安全便捷出行。
同时还将统筹考虑建立财权与事权相匹配的公路管理体制，解决目前高速公路管理主体多元化、体制机制僵化等问题；探索整合交通运输行业行政执法队伍，解决执法主体地位不明确、多头执法、重复检查等问题。
相信新政策的出台，能基本适应高速公路基础设施建设和养护管理等快速发展的需要，实现高速公路运营管理的有序化和标准化。
3.加快运营管理的信息化建设步伐。
在全球信息技术广泛应用的背景下，高速公路运营管理过程中，也应当充分利用现代技术手段，比如卫星定位技术、CAD数字成图技术、GIS技术以及智能交通系统和物流技术等。
在高速公路运营管理信息化建设过程中，不能一味地依赖政府财政投入，而是应当对运营管理市场化主体进行全面考虑，并在此基础上提出与实际需求相适应的软件和硬件技术标准，使资金应用效率得以提高。
同时，在选用技术方案时，应当经竞争者与主管部门的可行性分析和可靠性论证，然后再确定最优技术方案，从而有效促进高速公路运营管理的信息化建设。
要加快建设全国高速公路“交通大脑”，提升高速公路智能化管理水平。从国家层面加强统筹，协调交通运输、公安、通信、气象、应急等行业，解决跨行业、跨省区的信息数据割裂、数据制式不统一等问题，统一全国高速公路运输车辆、人员、基础设施状态及周围环境的数据采集标准清单和数据接口，保障智慧高速公路建设的数据来源全面、精准。要加快推进数字化与人工智能技术相结合的技术支撑体系建设，尽快形成具备“大脑”分析能力的高速公路国家级大数据分析平台。
同时，加大北斗导航系统在交通运输行业的推广应用力度，扩充外部有效信息来源。在现有高速公路系统基础上，有计划地完善智能信号和信息管理系统，建立智慧交通卡口系统，在车辆端和驾乘客户端开发智能导引终端，采用区块链技术升级可追溯的出行即服务（MaaS）系统。统筹部署数据采集、“交通大脑”、管理终端等各环节、各方面工作，尽快实现高速公路海量数据“收集-分析-决策-管理”闭环使用。
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参考文献：
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作者：正略交通运输与现代物流产业课题组
龚平、王韵琪
编辑：Xin
责编：Little J Xin