【建纬观点】PPP项目债券融资之“绿色债券”

作者介绍刘柳，上海市建纬律师事务所不动产金融部成员，毕业于复旦大学和荷兰莱顿大学，获国际商法硕士学位。主要执业领域包括：建设工程与基础设施、跨国投资、收购兼并、资本金融等领域的法律事务。

一、绿色产业与PPP模式关于绿色产业的定义，国际绿色产业联合会（IGIU）于2007年发表了如下声明：“如果产业在生产过程中，基于环保考虑，借助科技，以绿色生产机制力求在资源使用上节约以及污染减少的产业，我们即可称其为绿色产业。”[1]绿色产业项目范围包括但不限于节能减排技术改造升级、绿色城镇化、能源清洁高效利用、新能源开发利用、循环经济发展、水资源节约和非常规水资源开发利用、污染防治、生态农林业、节能环保产业、低碳产业等。绿色产业是国家目前着力发展的战略性新兴产业之一。2015年9月，中共中央政治局召开会议审议通过了《生态文明体制改革总体方案》，首次明确了建立我国绿色金融体系的顶层设计，并将发展绿色债券市场作为其中一项重要内容。2016年12月，国务院在《“十三五”国家战略性新兴产业发展规划》中提出，到2020年，战略性新兴产业增加值占国内生产总值比重达到15%，形成包括绿色低碳产业在内的5个产值规模10万亿元级的新支柱，并在更广领域形成大批跨界融合的新增长点。[2][1] 智库百科：绿色产业，http://wiki.mbalib.com/wiki/%E7%BB%BF%E8%89%B2%E4%BA%A7%E4%B8%9A。[2] 环境保护部：《国务院印发<“十三五”国家战略性新兴产业发展规划>，绿色低碳产业有望成为新支柱》，http://www.mep.gov.cn/xxgk/hjyw/201612/t20161220_369297.shtml。自2013年以来，国务院和财政部、发改委等有关部委陆续发文，在城市基础设施、民生公共服务、环境保护、公共交通等领域大力推广PPP模式，其中污水处理、垃圾处理、生态治理等绿色项目成为了PPP在环境保护领域的重点推广方向。仅就生态建设和环境保护项目而言，根据财政部“全国PPP综合信息平台项目库”统计数据，截至2017年7月31日，全国范围内共有830个财政部入库项目，仅次于市政工程、交通运输以及旅游三大行业类别，项目主要分布在河南（93个）、贵州（72个）、内蒙古（69个）、新疆（66个）以及山东（66个）等省份。[3]在国家相关部委近年来围绕PPP模式出台的一系列政策文件中，多项文件都将环境保护和治理等绿色项目列为重点发展的领域（详见表1）。[4][3]财政部：《全国入库项目地区和行业分布（截至2017年7月31日）》，http://www.cpppc.org/u/cms/ppp/201506/geshengfenbuqingkuang.pdf。[4] 参见中国金融信息网：《我国绿色项目PPP发展现状与改进建议》。表1 绿色PPP相关政策梳理时间政策文件与绿色（环保）产业相关2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》发展环保市场，建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制。2014年财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》各级财政部门要重点关注城市基础设施及公共服务领域，如污水和垃圾处理等。2014年发改委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》污水及垃圾处理等市政设施，以及水利、资源环境和生态保护等项目均可推行PPP模式。2015年发改委、财政部《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、等公共服务领域，鼓励采用政府和社会资本合作模式，吸引社会资本参与。2015年财政部、环保部《关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作的实施意见》鼓励和引导水污染防治领域的 PPP 项目，建立合同约束、信息公开、过程监管、绩效考核的规范化PPP 模式。2016年环保部《关于积极发挥环境保护作用促进供给侧结构性改革的指导意见》全国范围内组织建立环境保护PPP中央项目储备库，并向社会推介优质项目。中央财政专项资金、中央拨付的各类环保资金等将优先支持环境保护PPP项目的实施。围绕环境基础设施建设、区域环境综合整治等，建立重点推介项目库，上报一批、实施一批、储备一批；建立PPP项目绿色通道、部门联批联审一站式服务，制定支持性政策措施，确保高质量PPP项目的顺利实施。2016年发改委、环保部《关于培育环境治理和生态保护市场主体的意见》在市政公用领域，大力推行特许经营等 PPP 模式，加快特许经营立法。2016年财政部《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》在垃圾处理、污水处理等公共服务领域，项目一般有现金流，市场化程度较高，PPP模式运用较为广泛，操作相对成熟，各地新建项目要“强制”应用PPP模式，中央财政将逐步减少并取消专项建设资金补助。2017年财政部、证监会《关于规范开展政府和社会资本合作项目资产证券化有关事宜的通知》优先支持水务、环境保护、交通运输等行业开展资产证券化。2017年《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知》政府参与的新建污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式，尽快在该领域内形成以社会资本为主，统一、规范、高效的PPP市场。资料来源：兴业研究根据公开的相关文件整理。二、绿色债券的定义及分类绿色债券，是指按照相关法律法规及业务规则发行的、募集资金主要用于支持绿色产业的债券。绿色债券是中国绿色金融体系的重要组成部分之一。根据央行等七部委印发的《关于构建绿色金融体系的指导意见》[5]，绿色金融是指为支持环境改善、应对气候变化和资源节约高效利用的经济活动，即对环保、节能、清洁能源、绿色交通、绿色建筑等领域的项目投融资、项目运营、风险管理等所提供的金融服务；绿色金融体系是指通过绿色信贷、绿色债券、绿色股票指数和相关产品、绿色发展基金、绿色保险、碳金融等金融工具和相关政策支持经济向绿色化转型的制度安排。中国人民银行研究显示，2016-2021年我国绿色产业的年均投资需求至少为2万亿元。根据我国的财政状况，至少85%的绿色投资要依靠社会资本，而绿色金融体系将是引导社会资本进行绿色投资的关键。[6][5] 中国人民银行、财政部、发展改革委、环境保护部、银监会、证监会、保监会《关于构建绿色金融体系的指导意见》（银发〔2016〕228号）。[6] 参见中国人民银行工作论文：《构建中国绿色金融体系》。绿色债券包括绿色金融债、绿色企业债、绿色公司债以及非金融企业绿色债务融资工具等（债券分类及相关文件详见表2）。表2 绿色债券分类及相关文件债券类型机构时间政策文件资金用途绿色金融债中国人民银行2015年12月15日《在银行间债券市场发行绿色金融债券的公告》附件：《绿色债券支持项目目录（2015年版）》投资绿色产业项目绿色企业债发改委2015年12月31日《绿色债券发行指引》偿还银行贷款；补充营运资金；债务置换绿色公司债上交所2016年3月16日《关于开展绿色公司债券试点的通知》绿色产业项目建设、运营、收购；偿还绿色产业项目贷款深交所2016年4月22日《关于开展绿色公司债券业务试点的通知》中国证券业协会2016年4月12日《关于开展绿色债券试点的通知》中国证监会2017年3月2日《中国证监会关于支持绿色债券发展的指导意见》非金融企业绿色债务融资工具中国银行间市场交易商协会2017年3月22日《非金融企业绿色债务融资工具业务指引》绿色项目的建设、运营及补充配套流动资金；偿还绿色贷款三、绿色债券与非绿色债券的主要不同1.  募集资金投资方向与一般债券不同，绿色债券所募集资金主要投资于绿色产业项目，具体项目范围主要参考中国金融学会绿色金融专业委员会编制的《绿色债券支持项目目录（2015年版）》以及国家发改委的《绿色债券发行指引》。《绿色债券支持项目目录（2015年版）》将项目分为六个大类：节能、污染防治、资源节约与循环利用、清洁交通、清洁能源、生态保护和适应气候变化。《绿色债券发行指引》明确绿色企业债券现阶段支持重点包括节能减排技术改造项目、绿色城镇化项目、能源清洁高效利用项目、新能源开发利用项目、循环经济发展项目、水资源节约和非常规水资源开发利用项目、污染防治项目、生态农林业项目、节能环保产业项目、低碳产业项目、生态文明先行示范试验项目、低碳发展试点示范项目等。2.   债券期限因绿色项目投资需求大、回收周期长，因此债券存续期限通常会覆盖整个建设期和运营期，目前已发行的绿色债券大多为中长期融资债券。3.   披露要求监管机构通常对于绿色债券信息披露有着更高的要求，并强调“独立的专业评估或认证机构”的作用。以中国人民银行《在银行间债券市场发行绿色金融债券的公告》中要求为例，在申请发行绿色金融债券时，鼓励申请人提交独立的专业评估或认证机构出具的评估或认证意见；在绿色金融债券存续期内，鼓励发行人按年度向市场披露由独立的专业评估或认证机构出具的评估报告，对绿色金融债券支持绿色产业项目发展极其环境效益影响等实施持续跟踪评估。4.   政策支持绿色债券享有更多优惠政策。绿色企业债券方面，根据《绿色债券发行指引》，不仅审核要求方面较为宽松，还享有多种政策支持，如地方政府引导、新增增信渠道、鼓励“债贷结合”、专项建设基金支持等。绿色公司债券方面，交易所设立绿色公司债券申报受理及审核绿色通道，提高绿色公司债券上市预审核或挂牌条件确认工作效率。此外，各机构都鼓励政府相关部门和地方政府出台优惠政策支持绿色公司债券发展，鼓励各类金融机构、证券投资基金及其他投资型产品、社会保障基金、企业年金、社会公益基金、企事业单位等机构投资者投资绿色公司债券。四、我国绿色债券发展现状绿色债券的实践走在政策之前。尚没有“绿色债券”这一说法的时候，已经有不少绿色概念的债券在市场上发行、流通。2015年底中国人民银行《绿色债券支持项目目录》和发改委《绿色债券发行指引》的出台加速了我国境内的绿色债券市场发展，因此“2016年成为绿色债券的元年”。2016年1月27日，成功簿记发行境内首单绿色金融债券；2016年4月6日，协合风电投资有限公司在全国银行间市场交易商协会成功发行全国首单非金融企业绿色债券。根据Wind公开数据整理统计，2016年中国债券市场上的贴标绿色债券发行规模达2052.31亿元（约合297.17亿美元），包括了33个发行主体发行的金融债、企业债、公司债、中期票据、国际机构债和资产支持证券等各类债券53只。其中有29个主体发行了49只，共计1985.3亿元的绿色信用债；4个主体发行了4只，共计67.01亿元的绿色资产支持债券（详见表3）。[7]绿色产品已覆盖普通公司债、资产支持证券、可续期公司债、熊猫公司债等多种类型；募投项目已包含节能、污染防治、资源节约与循环利用、清洁交通、清洁能源、生态保护和适应气候变化全部六大领域。[7] 参见史英哲、李勐：《中国绿色债券市场2016年度总结》。表3 2016年我国绿色债券市场发行统计类别发行额（亿元）发行只数（只）平均单笔融资规模（亿元）金融债1,550.002173.81企业债140.90528.18公司债182.401413.03中期票据82.00810.25国际机构债30.00130.00资产支持证券67.01416.75合计2,052.315338.72研究显示，2016年参与发行绿色信用债的29个主体涉及金融业、采矿业、电力能源类、水务类、制造业、交通基础业、商业服务及物品类、综合类8个行业。发行主体主要是国有企业（共17家中央或地方国有企业），而民营企业虽有参与，但无论是参与企业个数或是发行的绿色债券只数、规模都相对较小。[8][8]参见章轲：《绿色债券新政落地中国正迎来绿色金融发展黄金期》，http://www.cs.com.cn/xwzx/201703/t20170313_5204935.html。五、PPP项目绿色债券典型案例北控水务集团有限公司于2016年8月1日完成发行7亿元绿色公司债券“北控水务集团有限公司2016年公开发行绿色公司债券”，这是首单由境外非金融企业在境内发行的专门用于绿色项目的人民币债券，俗称“绿色熊猫债券”。募集资金将全部用于首批省级落地签约PPP项目之一——洛阳水系综合整治示范段工程项目。该债券发行之后，超额认购倍数高达4.72倍，获得了市场追捧。该债券相关要素分析如下表（表4）：表4 北控水务集团有限公司2016年公开发行绿色公司债券基本要素表北控水务集团有限公司2016年公开发行绿色公司债券发行主体北控水务集团有限公司募投项目洛阳水系综合整治示范段工程项目发行额7亿期限8年利率3.25%发行日期2016年8月2日交易场所上海证券交易所类别公司债主体信用等级AAA债券信用等级AAA第三方认证北京商道融绿咨询有限公司该债券由首家经过气候债券倡议组织（CBI）认可的中国绿色认证机构商道融绿进行绿色认证。经评估，该项目的实施将有效改善河道水质，使河道行洪能力得到提升。项目过程中构建和修复的小型人工湿地系统将提供净化水质、保存物种、提供水生动物栖息地等生态效益，具有自净化功能的生态河道将得到初步建立。[9][9] 参见新华网：《绿色公司债券案例——北控水务》，http://news.xinhuanet.com/finance/2016-09/02/c_129267208.htm。六、结语绿色项目具有公益性明显、投资需求大、回收周期长等特征，因此一直以来主要依赖公共财政的投入。然而随着绿色发展的不断深化及相关公共服务的需求快速增长，在财政去杠杆不断深化、政府严控债务规模的背景下，可以预见，绿色项目必然越来越多地采用PPP模式。而在中国绿色金融体系的构建过程中，绿色债券也将发挥越来越重要的作用，在各项政策指引和优惠措施支持之下，绿色债券市场将进一步发展、完善。绿色债券与PPP模式的结合，能够有效解决绿色PPP项目中融资的问题，为项目注入更多的生命力。不动产金融部不动产金融部作为建纬的重要业务部门之一，致力于为客户提供优质的不动产金融法律服务，已经与众多国内外商业银行建立了业务合作关系。涉及的业务领域包括：银行（跨境担保、银团、中间业务）、债券类融资、涉外投融资（中国企业境外投融资、外国企业在华投资）、资产证券化（企业资产证券化、信贷资产证券化等）、上市融资、信托、资管计划、私募、融资租赁等。精彩回顾◎【建纬观点】PPP项目债券融资之专项企业债券（一）◎【建纬观点】浅析PPP项目专项债券发行方式之“项目收益债券”◎【建纬观点】《政府和社会资本合作（PPP）项目专项债券发行指引》简析◎【建纬观点】投资者适当性管理制度起草及修订实务◎【建纬观点】施工企业“走出去”——资金出境及项目融资的解决之道